中国特色社区矫正基本制度问题研究 - 法信

    中国特色社区矫正基本
    制度问题研究
    王顺安　马聪◎著

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    图书在版编目（CIP）数据
    中国特色社区矫正基本制度问题研究/王顺安，马聪著.—北京：中国政法大学出版社，2022.9
    ISBN　978-7-5764-0110-3
    Ⅰ.①中…　Ⅱ.①王…②马…　Ⅲ.①社区-监督改造-研究-中国　Ⅳ.①D926.74
    中国版本图书馆CIP数据核字（2021）第188399号

    出版者　中国政法大学出版社
    地　　址　北京市海淀区西土城路25号
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    编辑邮箱　zhengfadch@126.com
    承　　印　北京鑫海金澳胶印有限公司
    开　　本　720mm×960mm　1/16
    印　　张　41.25
    字　　数　700千字
    版　　次　2022年9月第1版
    印　　次　2022年9月第1次印刷
    定　　价　149.00元
    文前辅文
    谨以本书献给中国特色的社区矫正法治建设事业和中国政法大学成立70周年！
    本书系国家社科基金重点项目《中国特色的社区矫正制度研究》（项目编号：13AFX007）的基础理论成果之一。
    社区矫正的探索与研究永远在路上（代序）
    百年社区矫正的历史演变
    正如罗马城不是一天就能建成的一样，作为在社区并利用社区资源帮助犯罪人重新社会化并更好地融入社会的社区矫正制度，也不可能一蹴而就，而是在不断探索与研究的过程中逐渐形成、壮大并呈蓬勃发展的趋势的。
    一、现代社区矫正制度起源于对近代以来剥夺自由刑及其监狱封闭式管理负面效应的反思
    基于1764年意大利天才青年切萨雷·贝卡利亚撰写并出版的《论犯罪与刑罚》的广泛宣传与鼓动，卢梭、伏尔泰、孟德斯鸠和边沁等启蒙思想家的天赋人权、人人平等、反对刑讯逼供、主张罪刑法定、废除死刑和肉刑、倡导自由刑等刑事古典学派的观点和主张，迅速获得普及并直接导致了1789年法国大革命和1791年法国刑法典、1810年拿破仑刑法典的诞生，以肉刑和死刑为主并公开血腥恐怖的广场式行刑模式，向以剥夺自由的监禁刑并采取监狱监禁和忏悔的封闭式行刑模式转化。
    剥夺自由的监禁刑及其执行场所的监狱，在人类历史上为替代和废除肉刑、死刑等残酷的刑罚及其行刑方式，作出了不可磨灭的贡献，曾被誉为人类刑罚文明最灿烂的花朵，但好景不长就呈现出诸多弊端。尽管在19世纪末20世纪初，刑事古典学派的犯罪与刑罚理论及监狱行刑实践，遭到刑事实证学派（犯罪人类学派和犯罪社会学派）理论的冲击，犯罪研究的重点由犯罪行为转变为犯罪人，犯罪原因观由一元论变成多元论，刑罚治罪由万能和唯一变成最后且迫不得已，监狱管理由单纯的惩罚报应向能动的教育矫正转型并呈日趋人道文明的发展趋势。但是，监狱固有的弊端仍然无法获得彻底的解决。
    监狱始终存在的痼疾主要体现在以下几个方面：一是监狱的规模容积无法适应社会犯罪和犯罪人口的变化，监狱不能随便地扩建与废置；二是监狱建设、运营及其行刑矫正的成本越来越高，国家和社会都难以承受有限财富的消耗；三是监狱内的罪犯易于交叉感染（不同性质犯罪人之间）、深度感染（相同性质犯罪人之间）和因人口爆满、缺少安全距离及需求矛盾而生暴力甚或暴动；四是长期狱内封闭性囚禁和严格的惩罚规训，罪犯社会化人格和主动性决策能力丧失，形成监狱人格，不利于刑满释放后顺利融入社会，存在着行刑目的与行刑手段相冲突的矛盾；五是针对偶犯、初犯、过失犯、行政犯、少年犯和老年犯等被判短期剥夺自由的监禁刑罚的罪犯，监狱行刑普遍存在对服刑人员而言的惩罚无功、威慑无力、改造不能、“学坏正好”的问题；六是一旦入狱行刑，无论怎么教育矫治，即使立功减刑出狱，都难以摆脱刑事前科的羁绊和监狱人的标签烙印，出狱后困难重重，极易重新犯罪。
    如何克服与解决封闭性监狱的顽瘴痼疾呢？政治家、法学家、刑事学专家和狱务工作者都在不断地探索着对监狱的改良措施，并将封闭式监狱管理模式向半开放式、开放式监狱管理模式转变。对于长期监禁刑罪犯而言，采取累进处遇提前附条件释放的假释制度，让其有一个过渡性的渐进回归社会的缓冲期和中途之家，帮助其再社会化重新融入社会。对于监狱中正在刑罚执行过程中的罪犯而言，尽可能地设计并适用有利于罪犯与社会接融的开放性处遇制度，除接纳专业社工、医务人员和宗教人士参与狱内教育帮扶外，还通过回家探亲、学习释放和劳动释放等制度来保持与社会的联系与沟通。对于短期监禁刑罪犯而言，除必要和必须收监执行的极少部分罪犯以外，尽可能多地在刑事诉讼过程中，通过警察预审羁押环节的保释转处、检察起诉环节的不起诉和附条件的暂缓不起诉等措施来避免刑事诉讼过程中的副作用、在法院定罪量刑环节根据人身危险性评估作出附条件暂缓判决和附条件暂缓执行，尽可能少地未决羁押和收监执行。
    二、社区矫正萌芽于英美的假释和缓刑制度
    （一）假释（Parole）
    假释，又称假出狱，是指监狱剥夺自由的监禁刑罪犯，经过一定的服刑期限，有悛悔实据的，附以条件许其暂行释放出狱，在考验期限内没有违反条件，就将其出狱日数算入刑期内的刑罚执行变更处遇制度。假释具有诸多正面功能：一是可以救济长期剥夺自由刑的弊端，鼓励监狱服刑人员积极改造自新；二是可以救济量刑时的失当，克服刑罚量的过剩；三是能发挥“中途之家”的作用，助其逐渐适应社会生活；四是可以疏通监狱，缓解监狱人口的压力，贯彻刑罚经济原则；五是可以配合累进处遇制度，改变监狱的静止与僵化，以达改善罪犯之目的。假释是最早的社区矫正项目，是联系监狱行刑和刑满解矫之间的桥梁，是世界各国社区矫正制度的一种重要形式。
    国外假释制度源于监狱制度的改革。在美国和英国，人们通常把亚历山大·麦克诺基（Alexander Maconochie）和沃尔特·克罗夫顿（Sir Walter Crofton）看作是假释制度的创始人。亚历山大·麦克诺基是19世纪英国刑罚改革家，在受命管理澳大利亚诺福克岛上的流放犯人时，他推行一种激励记分制度，犯人通过劳动和良好的表现获得分数，分数积累到一定数量可以拿到释放证，重获自由。沃尔特·克罗夫顿是19世纪爱尔兰监狱改革家，他受亚历山大·麦克诺基记分制度的启发，对释放证制度进行完善，设置了中间监狱阶段，使监狱服刑罪犯在释放前有一个半自由的过渡期，白天可以到社会上工作，晚上回监狱报告情况并住在监舍。经过中间阶段的考察，合格者发给假释证书，予以假释。假释后罪犯需要每个月向狱方和监管人提交一份行为表现报告，监管人会动员社会力量帮助假释犯寻找工作并监督他们的日常工作。在欧洲大陆，人们把博维纳尔·德·马尔桑吉（Bonnevile de Marsangy）看作是假释之父。博维纳尔·德·马尔桑吉是19世纪法国刑罚改革家，其假释制度分为两个阶段：第一阶段是准假释阶段，犯人白天在外面工作，晚上住在监狱，其目的在于让罪犯为重新适应社会生活作好准备；第二阶段是附条件提前释放，但要求假释犯在假释官的监督下，并接受假释官的指导、帮助和约束。
    （二）缓刑（Strafaussetzung）
    又称刑之执行犹豫、附条件暂缓刑罚执行，是指法院基于法定之条件，对于犯罪人在一定期间内缓其刑之执行，若犯罪人在该条件规定的一定期间内行状良好，而无撤销之事由时，即不再执行刑罚，其效力等于未受刑之宣告，反之则撤销并收监执行其所宣告之刑。缓刑在美国则是对于尚未受剥夺自由刑之宣告和执行之前交付的保护管束的制度，被称为Probation。受剥夺自由刑之前的保护管束，亦称保护观察，此项制度主要适用于初犯、微罪者或偶发犯、机会犯，可分为犹豫其刑之宣告（Suspended Sentence）和暂缓其宣告之执行（Suspension of the Execution of the Sentence）两种方式，前者为缓宣告，或称宣告犹豫制度，后者为缓执行，即执行犹豫制度。此种制度不仅可以消除刑事前科和避免短期剥夺自由的监禁刑及其监狱行刑的弊端，而且还可以收到鼓励犯罪人改过自新和预防再犯的作用。被美国乃至全世界誉为“现代缓刑之父”的美国波士顿鞋匠约翰·奥古斯塔（J.Augustus），在1841年对一名酗酒的年青犯罪人在法官未宣告判决前所申请的保释尝试和随后在三周考验期限内的提供住宿，帮其习艺找工作，并作为“善行保证人”及时向法庭报告犯罪人的行为表现的做法，实际上是缓宣告的保护观察。
    在欧洲，由于受到英美等国之判决的宣告犹豫制度的影响，比利时和法国先后发展出将所宣告的刑罚予以暂缓执行之方式，即刑之执行之犹豫制度。比利时于1888年5月31日制定的《假释及附条件有罪判决法》，率先揭开了大陆法系缓刑之序幕。1891年法国在《刑之减轻与加重法》，规定了惩役和罚金的刑之执行犹豫制度，1895年在巴黎召开的第五届国际监狱会议对刑之执行犹豫即缓执行制度进行了热烈的讨论，随之传播到意大利、匈牙利和德国，又由法国和德国传播到日本及中国。
    三、社区矫正得益于二战之后的更生理念、民权运动和标签理论的推动
    （一）更生理念
    由于二战后民主自由与平等博爱思想深入人心，刑事执行的刑罚目的已由传统的报应主义转向特别预防主义。刑罚的手段，由消极的惩罚趋向积极的教育，监狱行刑与矫正不再注重对罪犯过去犯罪行为的惩罚报应性回顾，而更关注对罪犯未来回归社会的更生保护性前瞻。早在1929年，美国联邦监狱局就把罪犯“更生”和帮助罪犯重返社会作为基本的目标。1954年，“美国监狱协会”更名为“美国矫正协会”。二战后至20世纪60年代之间，新型的监狱执行策略集中在社会的习得和消除在监狱生活中的负面影响。更生的理念能够在美国的司法执法体制中得以贯彻，与美国国家政策的调整密不可分。让罪犯“重新与社会结合的思想”与20世纪60年代美国时任总统林登·贝恩斯·约翰逊提出的“伟大的社会”的工程是一致的。“伟大的社会”工程思想在矫正领域中涉及对罪犯的工作训练项目，为罪犯创造特别的工作机会和强调基于社区的矫正项目，将非监禁的矫正方法（社区矫正）作为帮助罪犯的主要形式。1967年美国总统林登·贝恩斯·约翰逊的法律执行和司法管理委员会认为，“理想的矫正体系主要应强调社区的工作，使罪犯能够重新融入社会的结构之中。因而，缓刑和假释变为在矫正领域的主要方法”，“总统的计划与学界观念的吻合，促使了美国社区矫正的迅速发展”。[1]更生理念不仅有利于对罪犯再教育和再社会化，而且有利于针对社区存在的诱发犯罪的致罪因素和不良环境进行治理。
    （二）民权运动
    美国在20世纪60、70年代的民权运动，不仅因涉及监狱罪犯权利的保障问题，而且还因监狱剥夺罪犯自由的行刑方式而导致罪犯权利的实现和合法权益的保障具有天然的困难性、局限性，从而推动了监狱行刑的开放式处遇和非监禁的社区矫正模式。罪犯权利运动的核心问题是解决罪犯受歧视、受到不公正和不合理的对待。首先罪犯享有平等地获得保护和矫正处遇的权利，缓刑犯和假释犯的基本权利应当明确且受法律保护。其次，改变传统管理罪犯的基本理念与做法，对罪犯的控制和干预不是越多越好，而是较少的控制和干预则更好，应当减少和限制国家的权力，扩大罪犯的权利。此外，赋予罪犯受惩戒时的“适当程序的权利”。撤销缓刑和假释应给予罪犯享有预备听证会、听证会等救济的机会和走程序的权利。
    （三）标签理论
    20世纪30年代，美国犯罪学家弗兰克·坦南鲍姆首先提出了标签理论，认为越轨和犯罪是一个“恶作剧”的标签过程，一旦“恶名”的标签被贴在身上，越轨和犯罪人就难以洗刷“恶名”，这就埋下了日后继续从事越轨和犯罪的种子。埃德温·利默特等又运用互动理论来解释犯罪行为的形成过程，从而深化和扩大了标签理论的内涵，认为没有行为在本质上是犯罪的，犯罪仅只是社会或旁观者所赋予的定义，亦即社会反应的结果。[2]标签理论在20世纪70年代逐渐受到重视，强调一旦犯罪人非进入刑事司法程序不可时，应尽量运用社区处遇替代机构性的监狱行刑，以避免其受机构处遇前科记录的污染。其他没必要列为犯罪行为加以惩罚者，亦尽量予以非犯罪化、非刑罚化，改用刑罚以外的手段予以处理。“对所有罪犯（成人和未成年人）的处理应尽可能采用在监狱之外的方式，如社区矫正包括非刑罚处罚的方式。”[3]

    四、社区矫正在20世纪60、70年代的美国蓬勃发展，直接源于监狱成本的高昂和矫正政策的改变
    （一）监狱成本的高昂
    根据我国最早在公开刊物上发表的《美国社区矫正制度》一文中揭示，当时美国监狱的建造和维持费用极为昂贵，中级警戒监狱每间囚室的造价已高达3.7万美元，高级警戒监狱每间囚室的造价达7.8万多美元，每年一名囚犯的伙食费和看守费用高达1.5万美元，有的监狱则高达3万元，美国政府难以继续扩大监狱的建设，刑事司法机关不得不注意采用非监禁的狱外的各种替代性处遇措施。[4]同时，联邦财政对社区矫正大力支持，“为矫正思想体系与社会和政治现实相结合提供了动力，从而使社区矫正方法在全美得到广泛的采用”，“从执法辅助委员会一九六七年开始拨款到一九七五年七月，联邦为《街道安全法》提供了23 837 512美元，州和地方提供了12 300 710美元，专用于成年犯释后居住就业辅导方案”。[5]
    （二）矫正政策的改变
    依据导致犯罪的原因和因素中，对犯罪人个人因素和社会因素强调的不同，美国矫正政策模式，可分为四种：一是监禁模式，它忽略了罪犯个体因素和社会因素，只求单纯地关押；二是改造模式，它强调产生犯罪的社会因素，但忽视了罪犯个体的因素；三是康复模式，它强调了对罪犯个体因素的矫治，忽视了社会因素的改造；四是复归模式，它强调从社会和罪犯个体两方面因素的矫正入手，帮助罪犯再社会化。美国社会中实行的各种社区矫正制度都是基于帮助罪犯复归社会这一指导思想进行的，“这种复归矫正政策认为犯罪是由社会和罪犯本身的错误，两方面造成的。要预防犯罪，预防罪犯的重新犯罪，必须改造社会的环境和矫正罪犯”。[6]
    五、社区矫正得益于20世纪末以来的法治建设的保障与促进作用
    （一）美国的立法情况
    美国是联邦制国家且属于英美法系，各州都有立法权，因各州的历史文化不同而使社区矫正的立法内容有所差异。1966年加利福尼亚州的法官为了更好地惩处违反交通法停车法的妇女，创设了社区服务刑（Community Service）。20世纪70年代创设了日报告刑（Day Reporting Centers）。1973年明尼苏达州通过了世界上第一个州立的《社区矫正法》。1983年佛罗里达州的《矫正改革法》规定了家庭监禁刑（House Arrest，House Confinement），同年美国开始在全国推广针对青少年的矫正训练营（短期军事化禁闭管制）（Boot Camp）。在1973年至1996年的23年间，美国一共有28个州通过了《社区矫正法》或类似法律。
    （二）英国的立法情况
    英国是最早创制累进处遇假释制度的国家，早在1864年就由英国议会颁布法律将豁免刑期与点数制结合起来，规范了累进处遇假释制度。1887年《初犯缓刑法》（Probation of First Offenders Act）出台。1972年《刑事司法条例》规定了社区服务令。1991年《刑事司法法》（The Criminal justice Bill）明确了缓刑为一种独立的刑种——缓刑令（Probation Order）。2000年颁布的《刑事法院权利（量刑）法》和2003年颁布的《刑事审判法》分别规定了宵禁刑（The Curfew Order）和间歇监禁刑（Intermittent Custody）。
    （三）俄罗斯的立法情况
    20世纪90年代苏联解体后，俄罗斯先后颁布了《俄罗斯联邦刑法典》《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》《俄罗斯联邦刑事执行法典》，在刑事的实体、程序和执行的不同阶段的法律中，都规定了社区矫正的内容。尤其在《俄罗斯联邦刑事执行法典》中设专编即第二篇为“被处刑人员非社会隔离性刑罚的执行”，规定了第四章“义务性劳动刑执行”、第七章“矫正性劳动刑执行”、第八章“限制自由刑执行”等特色的社区矫正刑及执行制度。
    （四）日本的立法情况
    日本在20世纪前后就借鉴法国和德国的刑事法律，规定了缓刑和假释制度，同时对刑释人员较早地规定了更生保护制度，形成了极具特色的更生保护社区矫正制度。二战后，日本制定了《犯罪者预防更生法》。1950年又颁布了《紧急更生保护法》。1954年制定了《缓期执行者保护观察法》。1995年日本整合更生保护的相关法律，制定了《更生保护事业法》。2007年日本又重新整合了《犯罪者预防更生法》《缓刑者保护观察法》《司法保护事业法》《紧急更生保护法》，以及《少年法》的部分内容，出台了更加系统化的《更生保护法》，将保护观察制度和更生保护制度一体化。
    六、“中间处遇”或“中庸制裁措施”兴起，有逐步取代传统社区处遇之势
    由于缺乏对罪犯的再犯风险评估以及对社区处遇对象不加甄别，各种不适合于社会矫正的对象包括严重暴力罪犯和惯犯、累犯都放入社区矫正，最后造成社区治安环境恶劣，保释、刑释和各种开放性处遇的犯罪人再犯率飙升，在美国的一些社区居民喊出了“将罪犯赶出社区”的口号。1974年美国犯罪学者马丁森等经过系统地调查研究抛出了“矫正无效论”的报告，传统报应刑监狱监禁处遇思潮及实践又被重新唤起，“美国又重新使用了惩罚和监禁这些古老的办法。对罪犯采取的强硬态度使得强制性判决日益增多，并使监狱拥挤不堪，死刑得以恢复”。[7]毕竟新建的监狱赶不上犯罪浪潮的冲击，更何况监狱的建造成本高昂、客观存在的副作用无法克服，社区矫正的优点远大于缺点，因此尽管有些州废除假释等非监禁处遇措施，但仍阻挡不了社区矫正等“替代监禁”措施的发展壮大。
    与此同时，综合性的刑罚目的观开始兴起，以关注被害人损害修复为核心的恢复性司法运动在北美加拿大和澳大利亚、新西兰等国获得治罪和治理的巨大成功，再加上犯罪学研究揭示出犯罪人犯罪生涯的“二八”律及“三振出局”排罪理论逐渐深入人心，刑事政策从单调的“严格刑事政策”转向“重重轻轻两极化”刑事政策，监狱行刑负责“重重刑事政策”的实施，社区矫正负责“轻轻刑事政策”的落实，二者之间相互依存相互转化，共同完成报应与预防的刑罚目的及其任务。
    基于以往在适用缓刑和假释等非监禁社区处遇制度上，可能存在的对犯罪人缺乏必要的惩戒和适当的监控，造成了对社区大众的不满和不安，于是在20世纪80年代后期英美国家新创出所谓的“中间处遇”或称“中庸制裁（惩处）措施”（Intermediate Punishment；Intermediate Sanction）。所谓“中间处遇”或者“中庸制裁措施”，是指介于监狱看守所机构处遇与社区非监禁处遇之间的制度，其目的在于缓和监狱看守所机构处遇中隔离与监禁的严厉性，使受刑人易于回归社会。因此，“中间处遇”或“中庸制裁措施”，经常结合监狱看守所机构处遇与社区处遇的各种方法，取长补短且有机结合，以达到康复社会预防犯罪的目的。“中间处遇”或“中庸制裁措施”除了对社会提供更大的保安力量外，亦提供犯罪人更多协助。
    根据英美两国“中间处遇”或“中庸制裁措施”的发展，可分为两大类：第一大类是以监狱看守所机构处遇为基础，而并采社区处遇措施，其内容有开放式处遇、外出制处遇、通勤制处遇、周末拘禁处遇、假日拘禁处遇、夜间拘禁处遇、半拘禁处遇等；第二大类是以社区处遇为基础，并利用监狱看守所机构设备以为处遇的措施，其内容有保护观察之家、中途之家、释放前辅导中心、社区内处遇中心、社区诊断与处遇中心、追踪辅导中心等。“中间处遇”或“中庸制裁措施”是监狱看守所机构处遇与社区矫正社区处遇之间的桥梁，更是刑释解矫人员渐进回归融入社会的通道。
    日本学者藤本哲也教授和我国许福生教授认为，以社区为主的“中间处遇”或“中庸制裁措施”，其发展目的在于控制犯罪，以及将犯罪对社会的影响减到最低，而且还可以随时根据情况将犯罪人交付监禁监狱看守所机构或一般保护管束社区矫正系统。因此，此类“折中刑罚”可以取代传统观护和监禁之间的真空地带，比监禁多一些自主权，而比传统观护多一些控制。“亦即针对以往的社区处遇，表现出‘从社区内处遇转移至社区内刑罚’的特征。”[8]
    中华人民共和国社区矫正的不平凡探索之路
    一、中华人民共和国成立以前的非监禁处遇制度的移植与实践
    从历史发展的眼光来看，中国社区矫正的过去应该追溯到清末民初沈家本主持的法制改良及刑事立法，大清新刑律刑诉律监狱律均移植了域外缓刑、假释和监外执行制度，中华民国北洋政府和南京政府颁布的刑事法律又进一步继承与完善。
    作为社区矫正适用基础的缓刑和假释制度，源于清末法律改良过程中的废除肉刑、引入剥夺自由的监禁刑及其针对监狱执行监禁刑的弊端而规定的当时在全球范围内尚属创新的缓予执行措施和变更执行制度。
    为了收回领事裁判权和租界内的西方列强修建的执行监禁刑罚的新式监狱，同时也是为了清末政治体制改革和移植监禁刑罚及其犹豫执行和变更执行制度以标榜追求刑罚人道与文明的需要，1907年《大清刑律草案》废除了笞、杖、徒、流、死的旧五刑，确立了死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘留、罚金等新五刑，用时尚文明的监禁刑罚取代了以肉刑和死刑为主的落后且野蛮的刑罚结构，并相应地规定了监禁刑罚配套的犹豫执行的缓刑、假释制度和赦免制度。1910年由日本监狱学家小河滋次郎草拟完成的《大清监狱律草案》，又规定了特赦减刑和假释制度。尽管清末沈家本主持的修律及监狱改良规定了极先进的缓刑、假释和赦免制度，但终因1911年“武昌首义”而爆发的辛亥革命使延绵了两千多年的封建帝制被推翻而没有来得及正式实施。
    中华民国时期刑事立法和司法实践正式纳入缓刑、假释、保外就医和赦免等非监禁替刑措施、变更执行和刑罚消灭制度。
    （1）1912年中华民国北洋政府颁布了《中华民国暂行刑律》，规定了剥夺自由刑为徒刑和拘役两种刑罚方法。1912年又颁布了《假释管理规则》和《出狱人保护事业奖励规则》及相应的缓刑制度，1913年公布了《监狱规则》，使当时中国监狱刑缓予执行、假释和监狱管理及出狱人保护法律制度达到了国际前沿的立法水平。
    （2）南京国民政府制定的刑法刑事诉讼法监狱行刑法进一步完善了缓刑、假释、保外就医和赦免制度。1928年颁布的《监狱规定》，增加了“保外就医”和“移送医院”。1929年司法部公布《假释管束规则》《假释者须知事项》《修正旧监狱呈请假释办法》。1930年公布《出狱人保护事务奖励规则》。1932年公布《出狱人保护会组织大纲》《监狱保外服役暂行办法》。1934年公布《徒刑人犯移垦暂停条例》《监狱外役规则》。1946年公布《监狱行刑法》《行刑累进处遇条例》。
    以上可见，对剥夺自由的监禁刑或劳役刑的缓予执行、变更执行和赦免执行的缓刑、假释、保外就医和赦免制度等先进文明人道的立法工作，均在20世纪前50年的民国时期就得以完成，具有以下几个特点：
    第一，法律之间体现着继承性。如北洋政府时期的监狱立法几乎都是抄袭的清末没有来得及实施的法律，南京国民政府的刑事立法尤其是1928年的《监狱规则》和1946年的《监狱行刑法》又几乎都是建立在北洋政府1913年出台的《监狱规则》之上。
    第二，法律理念上的西化和内容上的移植。如缓刑、假释、累进处遇制度等都是从西方国家尤其是日本照搬过来的。
    第三，刑罚及行刑目的很先进。如《监狱行刑法》第1条规定：“徒刑、拘役之执行，以使受刑人改悔向上，适于社会生活。”
    第四，法律规定与现实适用呈现出明显的两张皮，严重脱节。基于社会发展的程度和连绵不断的国内战争和抗日战争的破坏，许多好的刑事执行的理念、制度都没法兑现与落实。
    （3）共产党领导的革命根据地对非监禁处遇制度的大胆移植和开拓性尝试。
    早在土地革命时期，苏区就规定了假释制度。如1931年《赣北特区苏维埃暂行刑律》规定：“判处有期徒刑的犯罪分子，执行刑期二分之一后，有后悔实据的，可以假释，但执行未满半年者，不在此限。”[9]
    在抗日战争时期，陕甘宁、晋察冀等边区监所，遵照边区政府的规定，采取了犯人回村执行和保外服刑的办法。晋察冀边区规定，判处5年以下徒刑、改悔有据、群众不反对者，可以采取回村服刑的办法。回村执行和保外服刑，都必须是在群众已经发动，村机关已经改造的地区。此项制度后来被边区和根据地政府规范化、制度化，如1942年《陕甘宁高等法院监狱人犯保外复议暂行办法》、1943年《晋察冀边区行政委员会关于处理监押犯之决定》、1946年《自新人回村服役暂行办法》。[10]
    在解放战争时期，回村执行和监外服刑就更加普遍和规范化。如1947年9月，东北解放区在吸取陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫各边区政府有关监管法规方面经验的基础上，制定了《监外执行条例》。该条例规定，正在执行徒刑的罪犯，如果认为在监外执行对其改造收效更大者，经法院院长及首席检察官批准，可改为监外执行。监外执行犯人在褫夺公权期间，不能享受担任公职、行使选举权等政治权利。出监时的残余刑期为监外执行的刑期。[11]
    二、中华人民共和国成立初期对罪犯非监禁处遇措施、非监禁刑罚及其监督管理制度的创制
    （一）假释和暂予监外执行制度的由来
    中华人民共和国成立以后，尽管我们废除了“六法全书”，但基于对敌斗争和改造罪犯的需要，有关监管罪犯和劳动改造的法律法规还是获得了充分的重视并率先作出了规定。1954年中央人民政府政务院颁布了中华人民共和国第一部针对监禁刑罚（拘役、有期徒刑、无期徒刑）和死刑缓刑二年执行的具有监狱法性质的《中华人民共和国劳动改造条例》（已失效，下同），该条例规定了假释和暂予监外执行保外就医制度。关于假释制度，该条例第61条将其作为释放制度的一种形式，第68条规定假释是犯人在服刑期间劳动改造表现好的刑事奖励措施。第70条明确规定，假释由省市人民法院批准决定。关于暂予监外执行保外就医制度，该条例第60条规定，犯人具有病势严重保外就医的（罪大恶极除外），年龄在55岁以上或身体残疾、刑期5年以下，已丧失对社会危害可能的，可以准许取保监外执行，但必须事先经过主管人民公安机关审核批准，并且通知犯人所在地人民公安机关加以监督。犯人在监外期间，算入刑期以内。
    （二）缓刑制度的由来
    在中华人民共和国成立初期，由于当时没有刑法对缓刑制度作全面的法律规定，但在人民政府及审判机关制定的关于缓刑制度的一些解释、规定，实际上成为适用缓刑的法律依据，所以缓刑制度早已存在。[12]1950年中央人民政府司法部《关于假释、缓刑、褫夺公民权等问题的解释》（已失效，下同）规定：“缓刑一般适用于对社会危害性较小、处刑轻短的，且依据具体情况又暂不执行为宜的徒刑犯。”1952年公布的《中华人民共和国惩治贪污条例》（已失效，下同），首次在法律上规定了缓刑制度。该条例第5条规定：“犯贪污罪而有下列情形之一者，得从轻或减轻处罚，或缓刑，或免刑予以行政处分……”1953年7月最高人民法院对华东分院关于缓刑等问题的请示意见的批复中指出，“缓刑”一般指的是适用于对社会危害性不大，处刑较轻，并因其他具体情况，以暂不执行为宜的被告，即于判决处刑同时宣告缓刑若干时期，受宣告缓刑的被告，不予关押。如果在缓刑期内不再犯罪，表现还好，就可以根本不执行了。1964年8月最高人民法院批复指出：“对于判处有期徒刑缓刑的罪犯，在判决发生法律效力后，人民法院应将判决书送给当地公安机关，由公安机关负责进行监督或交所在单位，基层组织予以监督。罪犯在缓刑考验期间，如果没有再犯新罪，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行。”[13]
    （三）管制刑的创制
    管制刑是我国特有的刑种，属于中华人民共和国的独创，但管制刑的萌芽可以追溯到新民主主义革命时期。如高铭暄教授主编的《刑法学原理》揭示《修正淮海区审理司法案件暂行办法》第4章第18条即把“管束”规定为主刑之一，刑期1年以下，1日以上。对犯罪人不予关押，但应服公役。“管束”即管制的雏形。[14]中华人民共和国成立后，为了更好地维护人民政权和社会秩序，我国创造性地发明了不剥夺自由的“管制”，以充分动员与发挥社区人民群众力量管理、教育违法犯罪人员。起初管制仅适用反革命分子和贪污分子，后来逐渐适用于其他刑事犯罪分子。1952年4月中央人民政府公布的《中华人民共和国惩治贪污条例》，是正式将管制规定为刑种而适用的法律规范。经过不断完善，管制统一由人民法院判决，由公安机关执行，由群众加以监督，在原单位劳动或工作，实行同工同酬。管制期满，执行机关应即向公众和有关群众宣布解除管制。
    从以上可以看出，非监禁刑罚和非监禁性处遇和变更执行制度等，早在中华人民共和国成立初期就已经存在。但是与现代社区矫正的理念还存在着较大差异，充其量可以称为中国特色的“社会改造”或对苏联不剥夺自由的劳动改造制度的移植。其特点有如下几项：一是强调对敌我矛盾的处理，充分体现了走群众路线和群众专政的基本原则；二是执行场所在单位不在社区，国家与社会不分，根本不存在政治国家与市民社会的区别；三是“以俄为师”，包括监禁刑罚的执行法律规范，不叫“监狱法”，而称“劳改法”；四是强调阶级斗争及人民民主专政的工具，注重劳动改造，重视思想教育，政治色彩浓厚。尽管如此，但是仍然摸索出了至今还在与时俱进值得学习与研究的浙江诸暨“枫桥经验”，其良好的治安效果和极低的再犯率还时常令人羡慕。我国老一辈的劳改法学监狱法学专家邵名正教授认为：“国内不少学者认为，社区矫正制度发端于20世纪60、70年代的欧美国家，我国现今的社区矫正制度完全是从西方国家引进的。笔者对此观点不能认同。只要考察我国刑事政策及刑罚制度的发展历史就会发现，我国的社区矫正根植于我国20世纪50、60年代如火如荼地展开的社会监督改造的伟大实践，是我国已有法律实践在新的时代背景下借鉴西方国家社区矫正制度的某些积极因素发展变化而来，绝非照搬照抄西方国家的法律制度。”其进一步研究认为：“20世纪50、60年代，在欧美国家酝酿新一轮监狱改革，探索和扩大适用社区矫正刑的同时，新中国的政法机关在党和国家领导人的指示和部署下也在全国范围内开展了独具中国特色的社区矫正实践，即社会监督改造。”“抛开社会监督改造制度囿于时代原因所具有政治色彩，不难发现它同现行社区矫正制度在本质上并无二致，即二者都是将危害性不大、不需要（再）关押于设施之中进行惩戒的犯罪分子就地在社会上实施监督和改造，都是发动并利用群众参与刑罚执行以实现对不需要关押改造的犯罪人进行的思想矫治。正因为如此，笔者倾向地认为，我国在20世纪50、60年代产生并广泛运用的社会监督改造，实质上就是具有浓厚本土色彩的社区矫正。”[15]
    （四）1979年中华人民共和国首部《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》对非监禁刑、监禁刑替刑措施和变更执行制度等社区矫正适用对象的法律规定
    1979年《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第三章“刑罚”将我国刑法规定为9个刑种，主刑为管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑，附加刑为罚金、剥夺政治权利、没收财产，附加刑也可以独立适用。对于犯罪的外国人则规定可以独立适用或者附加适用驱逐出境。第四章“刑罚的具体运用”第五节规定了“缓刑”，第七节规定了“假释”。1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）专门规定了第四编“执行”，对刑事执行程序作出了初步的规定，从而将中国共产党对部分犯罪人不剥夺自由而予以群众监督的宽大政策予以规范化法律化。
    （1）管制刑。刑法明确规定管制刑是我国独有的一种限制人身自由的非监禁刑罚方法。管制期限为3个月以上2年以下，数罪并罚时最高不超过3年。管制的刑期，从判决执行之日起计算；判决执行以前先行羁押的，羁押1日折抵刑期2日。根据1979年《刑法》第34条的规定，被判管制的罪犯，在执行期间必须遵守下列规定：一是遵守法律、法令，服从群众监督，积极参加集体劳动生产或者工作；二是向执行机关定期报告自己的活动情况；三是迁居或者外出必须报经执行机关批准。管制并不包含剥夺政治权利的内容。被判处管制的罪犯需要剥夺政治权利的，应当附加判处，同时执行。对反革命分子判处管制时，必须附加剥夺政治权利。凡是没有附加剥夺政治权利的，在管制期间仍然享有政治权利。对于被判处管制的罪犯，在劳动中应当同工同酬。根据1979年《刑法》第33条第2款的规定，管制由人民法院判决，由公安机关执法。“公安机关执行管制，应当根据人民法院的判决，向被判处管制的犯罪分子原单位或居住地的有关群众，宣布被管制分子的罪行、管制期限、是否剥夺政治权利和被管制分子在管制期间必须遵守的规定。对于被判处管制的犯罪分子，要定期组织群众评议。应当依法减刑的，由执行机关报请人民法院审核裁定。对于在管制期间又犯罪的或发现了判决时没有发现的罪行的，由执行机关按刑事诉讼程序移送人民检察院处理。”[16]根据1979年《刑法》第35条的规定，对被判处管制的罪犯，管制期满，执行机关应及时向本人和有关的群众宣布解除管制。如果原来附加剥夺政治权利的，还应当同时宣布恢复政治权利。
    （2）剥夺政治权利刑。我国刑法规定的剥夺政治权利应该属于资格刑、权利刑和名誉刑，但其执行常常与剥夺与限制自由刑罚的执行及各种刑罚制度的执行相伴随，在2011年《刑法修正案（八）》未对社区矫正适用范围作出明确规定之前，故常纳入社区矫正试点工作中讨论。剥夺政治权利是剥夺罪犯参加国家管理和政治活动权利的刑罚。根据1979年《刑法》第50条规定，剥夺政治权利的内容：一是选举权和被选举权；二是宪法规定公民享有的言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由权利；三是担任国家机关职务的权利；四是担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。剥夺政治权利作为附加刑，既可以附加适用，又可以独立适用。附加适用剥夺政治权利，是作为一种比较严厉的刑罚而适用于重罪。对于被判处死刑、无期徒刑的罪犯，应当剥夺政治权利终身。死刑缓期执行减为有期徒刑或者无期徒刑减为有期徒刑的，附加剥夺政治权利的期限应改为3年以上10年以下，独立适用剥夺政治权利，是作为一种不剥夺人身自由的轻刑而适用于较轻的犯罪。单独判处剥夺政治权利的或者主刑是拘役、有期徒刑附加剥夺政治权利的，期限为1年以上5年以下。判处管制附加剥夺政治权利的，剥夺政治权利的期限与管制的期限相等。没有被判处和附加剥夺政治权利刑罚的有期徒刑、拘役刑和管制刑的罪犯依法享有包括选举权在内的政治权利。剥夺政治权利由公安机关执行。执行期满，应当由执行机关通知本人，并向有关群众公开宣布恢复政治权利。罪犯在恢复了政治权利以后，就享有法律赋予公民的政治权利，但是，有的政治权利行使因其存在刑事前科而被受到限制。
    （3）缓刑。根据我国刑法的规定，缓刑不是刑种，而是刑罚具体运用上的一种制度。宣告缓刑必须以判处刑罚为前提。缓刑不能脱离原判刑罚而独立存在。没有判处拘役、3年以下有期徒刑等短期监禁刑的，就不能宣告适用缓刑。域外缓刑种类很多，常态的是缓起诉、缓宣告和缓执行。1979年《刑法》仅规定了缓执行，具体是指人民法院对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的罪犯，根据其犯罪情节和悔罪表现，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，规定一定的考验期，暂缓其刑罚的执行，在此期间若罪犯不再犯新罪，原判的刑罚就不再执行的一种刑罚制度。在总结了我国长期以来审判实践的经验，并从我国的国情出发，参考了国外的立法例，我国对缓刑的适用条件规定为：一是罪犯必须被判处拘役或3年以下有期徒刑的刑罚；二是根据罪犯的犯罪情节和悔罪表现，认为适用缓刑确实不致再危害社会；三是罪犯不是反革命和累犯。1979年《刑法》第70条规定，被宣告缓刑的罪犯，在缓刑考验期限内，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。“所谓考察，是指被宣告缓刑的犯罪分子原工作、劳动单位或城市居民组织、乡村村民组织对他进行观察、教育，帮助他改过自新。考察的内容主要是看他在考验期内是否再犯新罪。”[17]全程参与了中华人民共和国刑法制定的人民教育家高铭暄教授介绍：“关于缓刑考验期限内的考察问题，第22稿规定，‘由居住地的公安机关、乡人民委员会或者原工作单位予以监管’，第33稿考虑到司法工作中的实际情况，改为‘由公安机关交所在单位或者基层组织予以监督’（‘监管’一词原是监督管理的意思，但易与对劳改犯的监管混同，故改为监督）。《刑法》第70条又把‘监督’改为‘考察’，语气更轻些，以便与假释犯的‘监督’区别开来。这就是说，被宣告缓刑的犯罪分子，如果原来是在机关、团体、企业、事业单位工作的，宣告缓刑以后即由所在单位负责予以考察；如果是散居在农村的，即由乡政府或村民委员会负责予以考察；如果是散居在城市的，即由街道办事处或居民委员会负责予以考察。”[18]撤销缓刑的标准是罪犯在考验期内再犯新罪，没有再犯新罪，就不能撤销缓刑。若在缓刑考验期限内，发现被宣告缓刑的罪犯在缓刑宣告以前还有其他漏罪没有判决，根据1985年《中华人民共和国最高人民法院公报》第3号的规定，应当参照1979年《刑法》第70条和第65条的规定，对漏罪定罪判刑，再对前罪与漏罪实行数罪并罚，并决定执行的刑罚。如果必须判处实刑，则应撤销对前罪所宣告的缓刑，已经执行的缓刑考验期，不予折抵刑期；但是，判决执行以前先行羁押的日期应当予以折抵刑期；如果仍符合缓刑条件，仍可宣告缓刑，已经执行的缓刑考验期，应当计算在新决定的缓刑考验期以内。由此可见，我国刑法规定的缓刑特点是：判处拘役和3年以下有期徒刑的刑罚，同时宣告暂缓执行，但又在一定时期内保持执行原判刑罚的可能性。原判刑罚不予执行是以罪犯在缓刑考验期内没有再犯新罪为条件，如果再犯新罪或存在漏罪，就撤销缓刑，把前罪和后罪或者漏罪所判处的刑罚，依照数罪并罚的原则，决定执行的刑罚，漏罪数罪并罚后，仍然存在继续缓刑的可能性。如此规定，是为了更好地贯彻惩办与宽大相结合和少捕少押少关的刑事政策，有利于罪犯的教育改造，促进社会的安定团结。“对符合法定条件的犯罪分子宣告缓刑，可以使其感受到国家对他的宽大，从而消除对抗的情绪，增强其改过自新的决心；又由于缓刑保持着执行刑罚的可能性，这对犯罪分子来说是一种精神约束，使他不得不多方检点，严格要求自己，以免重落法网。所以缓刑可以起到不执行刑罚而能够教育改造犯罪分子的作用，达到适用刑罚的目的。”[19]
    （4）假释。从世界各国的情况来看，假释是较普遍适用的对监狱被判长期监禁刑罚的罪犯附条件的提前释放制度。我国刑法规定的假释，是对被判处有期徒刑、无期徒刑的罪犯，因其在执行一定刑期之后，确有悔改表现，不致再危害社会，而附条件地予以提前释放的一种刑罚制度。根据1979年《刑法》第73条的规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十年以上，如果确有悔改表现，不致再危害社会，可以假释。如果有特殊情节，可以不受上述执行刑期的限制。”该条明确规定了假释的三个条件：一是假释只适用于被判处有期徒刑或无期徒刑的罪犯；二是只适用于已经执行一部分刑罚的罪犯；三是只适用于确有悔改表现，不致再危害社会的罪犯。假释是有条件地提前释放，和缓刑一样，需要有一定的考验期限，以便对假释罪犯继续进行监督改造，1979年《刑法》第74条第1款规定：“有期徒刑的假释考验期限，为没有执行完毕的刑期；无期徒刑的假释考验期限，为十年。”被假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督，如果没有再犯新罪，就认为原判刑罚已经执行完毕；如果再犯新罪，撤销假释，把前罪没有执行的刑罚和后罪所判处的刑罚，依照1979年《刑法》第64条的规定，决定执行刑罚。如果在假释考验期内发现他在假释前还有其他罪没有判决，尽管刑法未作规定，也应当撤销假释，因为罪犯在假释前隐瞒了其他罪行，表明其悔改表现并不真实，本来就不符合适用假释的条件。罪犯被假释后，原判有附加剥夺政治权利刑罚的，剥夺政治权利的刑期从假释之日起计算。假释与缓刑是现代监禁刑罚的替刑措施和补救手段，共同完成对监狱人口规模和负面效应的控制及修补，都是有条件的不执行原判刑罚；都有一定的考验期限；撤销假释和撤销缓刑的条件都是罪犯在考验期限内再犯新罪。二者的不同点是：第一，适用的时间与阶段不同，缓刑是在判处刑罚的同时宣告的，主要是解决监狱的入口问题，避免短期监禁刑的负面作用，假释是在罪犯执行刑罚的过程中适用的，主要解决监狱的出口问题，避免长期监禁刑的负面作用；第二，适用对象不同，缓刑只适用于被判处拘役、3年以下有期徒刑的罪犯，假释适用于被判处有期徒刑、无期徒刑的罪犯；第三，适用根据不同，适用缓刑的根据是罪犯的犯罪情节和悔罪表现，适用假释的根据是罪犯在刑罚执行中确有悔改表现；第四，执行原判刑罚不同，缓刑是有条件地不执行原判决的全部刑期，假释必须执行一部分原判刑期，对有期徒刑罪犯来说，有条件不执行的刑期是尚未执行完毕的刑期。假释即附条件提前释放，是监狱释放的一种形式，与刑满释放既有联系又有区别，联系是对罪犯都要解除监禁，恢复人身自由，区别是二者的性质不同，假释并非“刑满”释放，而是为了激励罪犯并解决再社会化问题的附条件的“假释放”、真考验，刑满释放是原判刑罚已经执行完毕，无条件地释放。对假释考验期内的罪犯如何监督，当时的刑事法律都未作出规定，但刑法专家们认为：“假释考验期间的监督与缓刑考验期间的考察应该有所不同。被宣告缓刑的罪犯是由公安机关交所在单位或基层组织予以考察，而被假释的罪犯则由公安机关直接进行监督，因为假释罪犯的罪行和被判的刑罚都比缓刑罪犯要重，所以对其考验的要求也更为严格。”[20]
    （5）暂予监外执行。根据1979年《刑事诉讼法》第157条的规定，监外执行是指被判处无期徒刑、有期徒刑或拘役的罪犯，因患有严重疾病需要保外就医，或者因是怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女，准予暂予监外执行刑罚的一项刑罚变更执行制度。对于监外执行罪犯的执行，可以由公安机关委托罪犯原居住地的公安派出所执行。1979年12月28日公安部发布的《关于管制、拘役、缓刑、假释、监外执行、监视居住的具体执行办法的通知》规定：“对于被宣告缓刑、假释、监外执行的罪犯和被监视居住的被告人，依法交付公安机关执行的，分别由公安派出所、公安特派员或者有关单位的保卫组织，依靠治安保护委员会具体执行监督考察。”[21]监外执行的条件消失以后，如果刑期未满，应即收监执行。暂予监外执行制度是惩办与宽大相结合的刑事政策中的“宽大”政策，极具中国监狱执行刑罚所一贯倡导的“把罪犯当人看”的教育感化挽救的理念。监外执行与在监执行是监狱监禁刑执行的两种方式，只是执行的场所有所不同，二者都是刑罚的执行。
    （五）1994年首部《中华人民共和国监狱法》对暂予监外执行和假释的规定
    （1）暂予监外执行。《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）在第三章“刑罚的执行”专门设立了第三节“监外执行”，用了4条较详细地规定了刑事诉讼法仅用1条规定的暂予监外执行制度中所涉及的监狱刑罚执行过程中的保外就医和监外执行的内容。
    具体而言，1994年《监狱法》第25条规定：“对于被判处无期徒刑、有期徒刑在监内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行。”该条规定的适用范围，突破了刑事诉讼法仅规定适用有期徒刑的限制，将监外执行的适用扩张到无期徒刑。
    第26条主要规定人民检察院对暂予监外执行决定及批准机关的法律监督程序：“暂予监外执行，由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市监狱管理机关批准。批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关和原判人民法院，并抄送人民检察院。人民检察院认为对罪犯适用暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”
    第27条和第28条规定的内容是暂予监外执行的执行机关（公安机关）与决定机关监狱的相互配合及应尽的职责：第一，暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行；第二，原关押监狱应当及时将罪犯在监内改造情况通报负责执行的公安机关；第三，罪犯在暂予监外执行期间死亡的，公安机关应当及时通知原关押监狱。此外，暂予监外执行的情形消失后，刑期未满的，负责执行的公安机关应当及时通知监狱收监执行。
    （2）假释。1994年《监狱法》在第三章“刑罚执行”中的第四节“减刑、假释”中，用了3条较详细地规定了假释的适用、执行和监督的程序。具体内容是：
    假释的适用程序。1994年《监狱法》第32条规定：“被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯，符合法律规定的假释条件的，由监狱根据考核结果向人民法院提出假释建议，人民法院应当自收到假释建议书之日起一个月内予以审核裁定；案情复杂或者情况特殊的，可以延长一个月。假释裁定的副本应当抄送人民检察院。”
    假释的交付与执行程序。1994年《监狱法》第33条规定，人民法院裁定假释的，监狱应当按期假释并发给假释证明书。被假释的罪犯由公安机关予以监督。该条最大的亮点是突破了刑法对假释撤销仅限于新罪（漏罪）的规定，将违法等但尚未构成新罪的行为也纳入其中，其具体规定是：被假释的罪犯，在假释期间有违反法律、行政法规和国务院公安机关有关假释的监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的，公安机关可以向人民法院提出撤销假释的建议，人民法院应当自收到撤销假释建议书之日起1个月予以审核裁定。人民法院裁定撤销假释的，由公安机关将罪犯送交监狱收监。
    人民检察院对不当假释的监督。1994年《监狱法》第34条明确规定，对不符合法律规定的减刑、假释条件的罪犯，不得以任何理由将其减刑、假释。人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当依照刑事诉讼法规定的期间提出抗诉，对于人民检察院抗诉的案件，人民法院应当重新审理。
    （六）1996年和1997年对《刑事诉讼法》《刑法》修改后有关社区矫正适用对象的新理念新规定
    （1）刑事诉讼法是保证刑法任务实现的程序法。1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，是对我国几十年来形成的刑事诉讼制度的重大改革，其亮点很多，如健全了刑事诉讼法的基本原则，明确规定了人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权；人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督；未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪；完善了辩护制度，补充规定了诉讼代理制度；进一步保障了诉讼参与人的诉讼权利，特别是加强了对被害人的法律保护；完善了强制措施；取消了免予起诉，完善了不起诉制度；改革了庭审方式，强化了合议庭的审判职权等，对刑事诉讼法“执行”一编的原条文共修改了8条，补充了3条，与管制刑、剥夺政治权利刑、缓刑、假释和暂予监外执行相关的内容如下：
    进一步明确了公安机关对五类非监禁刑和非监禁措施的执行责任和主体地位。如第218条规定：“对于被判处管制、剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。执行期满，应当由执行机关通知本人，并向有关群众公开宣布解除管制或者恢复政治权利。”又如第217条规定：“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。对于被假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督。”再如第214条第5款规定：“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。”值得注意的是，从第217条第1款对缓刑考验期考察主体的法律规定来看，执行机关不是公安机关，而是缓刑犯的“所在单位或者基层组织”，即“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”。[22]
    重点规定了监外执行制度。1979年《刑事诉讼法》对监外执行的内容规定得十分简单，只有一个条文，这显然不能适应执行中有关监外执行的诸多问题。1996年《刑事诉讼法》对此作了较大修改和补充。修改补充后的条文共有3条，即第214条至第216条，其修改补充的内容涉及以下四方面：一是监外执行的对象，取消了有关对无期徒刑也可以适用监外执行的规定。二是监外执行的条件，增加了三点内容：对于被判处有期徒刑、拘役，生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的罪犯，也可以暂予监外执行；对于罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院开具证明文件，依照法律规定的程序审批；对发现被保外就医的罪犯不符合保外就医条件的或者严重违反有关保外就医的规定的，应当及时收监；对暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监，罪犯在暂予监外执行期间死亡的，应当及时通知监狱。三是对监外执行罪犯的监管，由原规定“可以由公安机关委托原居住地的公安派出所执行”，改为由居住地公安机关执行，严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监管。
    明确和强化了人民检察院对新罪漏罪、减刑、假释、监外执行和申诉的法律监督。如新增第223条就人民检察院对人民法院减刑、假释裁定进行法律监督的具体程序、步骤和要求作了规定。针对《监狱法》规定的人民检察院认为人民法院在减刑、假释裁定不当时，应当依照审判监督程序提出“抗诉”的问题进行了修改，因为人民法院依法作出的减刑、假释的裁定，只是一种司法决定，并不是因为纷争引起的“诉”问题，不存在抗诉。如果人民检察院认为减刑和假释的裁定不当，可以向人民法院提出书面纠正意见，由人民法院重新组织合议庭审理，不宜采用审判监督程序抗诉。又如在第215条对人民检察院具体实行监外执行的监督权力和工作程序等作出了较详细的规定，要求人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日1个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对决定进行重新核查。再如第224条将原第164条“人民检察院对刑事案件的判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督”的规定，修改为“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”，突出了人民检察院只对执行机关“执行刑罚活动是否合法”进行法律监督的基本职责，排除了执行刑罚以外的“其他活动”。
    （2）刑法是规定犯罪与刑罚的刑事实体法，是国家的基本法。1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过了修订的《刑法》，对1979年制定的刑法作了重要的修改和补充。新修订的刑法亮点很多，尤其是确立了刑法的基本原则特别是罪刑法定原则，取消了法律类推制度。1997年《刑法》对第三章“刑罚”和第四章“刑罚的具体运用”修改的核心内容如下：
    管制刑的存废及修改。由于改革开放所带来的社会巨变，传统的单位和基层政权已经解体或转型，管制刑执行过程中存在着“不管不制”的诸多问题，实践中人民法院适用管制刑的也比较少，故有不少专家提出废除。但是，当代刑罚体系发展的趋势是以不剥夺自由的非监禁刑、财产刑、资格刑、名誉刑代替剥夺自由的监禁刑，管制刑是我国独创的且是唯一的限制自由刑即非监禁刑罚方法，其优点是主要的，不能废除，只能修改完善。立法机关采纳了保留管制刑并予以修改完善的观点，重点修改了以下几点：一是重视管制执行机构的建立，避免“不管不制”现象的发生，第38条第2款规定，“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”。二是将1997年《刑法》第34条第1项规定的“遵守法律、法令、服从群众监督”，修改为“遵守法律、行政法规、服从监督”，删去了“积极参加劳动生产或者工作”。三是明确了被判处管制刑的罪犯“外出”请示的范围，将1997年《刑法》第34条第3项规定的“迁居或者外出必须报经执行机关批准”，修改为“离开所居住的市、县或者迁居，应当报经执行机关批准”。四是增加了第39条第2项内容，即“未经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利”。五是增加了第39条第4项内容，即管制刑罪犯必须“遵守执行机关关于会客的规定”，主要是用来限制与那些对其有利影响的社会上不稳定人员。
    剥夺政治权利刑的修改与补充。一是将1979年《刑法》第50条第2项规定的“宪法第四十五条规定的各种权利”，修改为第54条第2项的“言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利”。二是将1979年《刑法》第50条第4项规定的“担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利”，修改为第54条第4项的“担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利”。四是增加了第58条第2款的内容，即“被剥夺政治权利的犯罪分子，在执行期间，应当遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定，服从监督；不得行使本法第五十四条规定的各项权利”。
    缓刑的修改与补充。一是明确了公安机关是缓刑的考察执行机关，按原刑法规定的对缓刑犯的考察职能由公安机关交由罪犯所在单位或者基层组织行使，为“由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。二是确立了缓刑期间应当遵守的事项，具体是遵守法律、行政法规，服从监督；按照考察机关的规定报告自己的活动情况；遵守考察机关关于会客的规定；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准。三是完善了撤销缓刑的条件，刑法第77条明确规定了三个取消缓刑的情形，即新罪、漏罪和情节严重的违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，这比1979年《刑法》仅明示的新罪撤销缓刑的规定就严格了许多。也正因为如此，全程参与了刑法修改的最高人民法院的领导与专家在编撰《刑法的修改与适用》一书时，给我国缓刑下了一个新定义：“缓刑不是一个独立的刑种，而是刑罚具体运用的一种制度。缓刑是对于被判处拘役、三年以下有期徒刑，确实不致再危害社会的犯罪分子，在一定考验期限内，履行法定事项，并且没有严重情节的，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定的行为，又无（新罪）漏罪，缓刑考验期满原判刑罚（判处的附加刑除外）就不再执行的一项刑罚制度。”[23]
    假释的修改与补充。1979年《刑法》对假释的规定仅有3条，1997年《刑法》新增3条，修改2条，对假释作了相对系统而完整的规定。一是修改了假释的条件，在《刑法》第81条第1款原适用假释的条件“如果认真遵守监规，接受教育改造”之后，增加了“确有悔改表现”，以增强假释的实质条件的可操作性。二是在第81条第2款增加了不得假释的规定，即“对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释”。三是完善了特殊情节假释的程序，即第81条第1款规定“如果有特殊情况，经最高人民法院核准，可以不受上述执行刑期的限制”，这一规定明确，如果“有特殊情况”的假释案件，必须“经最高人民法院核准”，此项规定充分体现了原则性和灵活性相结合的精神，既防止了可能存在的滥用，又可以适应国防、外交、统战及经济建设的需要。四是第84条对假释犯的监督考察内容作了多处修改，主要是取消了第1项“服从群众监督”中的“群众”两字，以扩大监督主体的范围；将第3项中的“暂时离开居住区域”修改为“离开所居住的市、县”作为第4项，使得监督的内容更符合实际情况，更便于对假释犯的监督；将第2项中“向监狱和公安机关定期报告自己的活动情况”中的“监狱和公安机关”修改为“监督机关”；增加了一项内容作第3项，即缓刑犯应“遵守监督机关关于会客的规定”。五是将撤销假释的情形由单一的“新罪”及内含着的漏罪，明示为新罪、漏罪和有违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关假释的监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪。对于新增的第三种情况，与缓刑撤销的新理由一样，但没有“情节严重”的限定。此外，对非新罪漏罪而撤销假释的程序，应当由监督机关提出撤销假释的建议书，经中级以上人民法院依法审理、裁定将罪犯收监执行未执行完毕的刑罚。
    三、世纪之交中国开展的改革与完善社区矫正制度的探索和试点工作
    （一）北京和上海率先开展的扩大缓刑、假释和监狱开放性处遇制度开启了中国特色社区矫正现代化的大门
    （1）北京“三个延伸”和扩大管制刑、缓刑、假释及其监督教育综合治理的尝试。早在20世纪末，针对监狱在押犯人口尤其是农民罪犯骤增、教育改造质量下降和回归社会安置就业困难并导致重新犯罪上升的现象及问题，北京市司法局和监狱局开始探索监狱工作的“三个延伸”，即向前延伸到公安检察审判工作各环节，尽可能地多判管制刑和缓刑，以减少监狱的人口规模；向外延伸到社会和社区，“请进来”“走出去”广泛开展对罪犯的社会帮教活动；向后延伸到单位和家庭，扩大假释并做好刑释人员的接茬帮教工作。2000年北京市高级人民法院在刑事审判工作座谈会上决定：“对农民被告人适用刑罚，既要严格遵循罪刑相适应的原则，又要充分考虑农民犯罪主体的特殊性。要依靠当地党委做好相关部门的工作，依法适当多适用非监禁刑罚。要努力配合有关部门落实非监禁刑的监管措施。在监管措施落实上，可以探索多种有效的方式。”[24]为此还专门组织人员开展对缓刑、假释人员社会帮教监管情况的调查研究并撰写与提交了调查报告。北京远郊区县密云和房山法院牵头扩大管制、缓刑、假释和暂予监外执行的适用，并联合公、检、法三机关开展对罪犯社区矫正的实践探索，相应地出台了《成年缓刑人员守则》《未成年缓刑人员守则》《关于被判处缓刑、管制人员考察管理工作实施办法》。随后，北京市依据“兼顾地区差别、经济和社会发展差异及司法所建设状况”的原则，将东城区、房山区和密云区作为第一批社区矫正试点单位。2003年4月出台了《关于开展社区矫正试点工作的意见》。
    （2）上海监狱开放性处遇和组织社会力量参与对罪犯的社区矫治。上海社区矫正起步于监狱系统探索的开放性处遇，如对未成年人犯批准离监试读或参加社会实践、扩大年迈体弱丧失自理能力的老人监外执行，尤其是2000年9月上海市女子监狱首创对罪犯试行半监禁刑或劳动释放式服刑方式的尝试。对于符合条件的罪犯，允许从周一至周五回社会参加劳动，周末回监狱服刑。这些措施自试行以来，效果较好，罪犯回到社会后均能自食其力、遵纪守法，不仅缓解了家庭和社会的矛盾、密切了亲戚邻里关系，也减少了监狱的经费开支。加入世界贸易组织（WTO）以后，为了更有利于社会的稳定和适应国际社会行刑社会化和社区矫正蓬勃发展的趋势，2002年8月中共上海市委和市委政法委决定在徐汇区斜土路、普陀区曹扬新村和闸北区宝山路三个街道开展针对在社区的缓刑、假释和暂予监外执行的非监禁处遇罪犯的社区矫治的试点工作，并大胆探索组织与发挥社会组织力量参与心理矫正和教育帮扶工作。[25]
    （二）司法部预防犯罪研究所等科研院所专家教授积极主动地开展社区矫正理论研究，为国家决策和借鉴移植域外社区矫正的成功经验与做法献计献策并奠定了基础
    2002年8月司法部专门组成以司法部预防犯罪研究所科研人员为骨干的社区矫正制度研究课题组，经过深入调查研究并及时地将《关于改革和完善我国社区矫正制度的研究报告》提交给中央政法委，该“报告对于改革和完善我国社区矫正制度的重大意义、实施方案等，进行了很有说服力的研究论证，提出了比较可行的政策建议，为启动我国社区矫正制度的改革和试点工作，提供了重要的理论铺垫”。[26]当时主管政法工作的中共中央政治局常委罗干同志批示道：“社区矫正是一个方向，但从报告中可以看出，它涉及方方面面的问题，可以在法律许可的范围内，先进行一些试点。在试点中逐步会商有关部门解决有关的问题，包括修改立法的问题。”随后，当时司法部张福森部长分别与最高人民法院、最高人民检察院和公安部等有关部门领导协商，研究落实罗干同志有关精神，并在同年11月26日召开的全国司法厅局长会议上提出，“要积极稳妥地开展社区矫正的试点工作”。[27]
    （三）2003年7月10日我国社区矫正试点工作正式启动
    在中共中央政法委的统一部署下，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在2003年7月10日联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称“2003年‘两高两部’《通知》”，已失效，下同），确定在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等省（市）基层工作比较好的社区开展社区矫正工作的试点，以便总结积累经验，不断扩大试点，逐步加以推广。
    （1）2003年“两高两部”《通知》对我国社区矫正首次作出了官方定义，将我国的社区矫正定性为“行刑方式”和“非监禁刑罚执行活动”。社区矫正的具体定义及性质是：社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。同时又对一般意义上的社区矫正归纳为：社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作，是当今世界各国刑罚制度发展的趋势。
    （2）2003年“两高两部”《通知》最大的改革举措就是在承认公安机关作为社区矫正执法主体的前提下，确立了司法行政机关是社区矫正试点工作的实际组织者、实施者和工作主体。由于公安机关长期以来肩负的维护国家安全和社会稳定的法定职能繁多、任务繁重，面对改革开放后严峻的治安形势和持续高压的“严打”斗争，已经无暇顾及对被判在社会上服刑的管制刑、剥夺政治权利刑和宣告缓刑、裁定假释、决定或批准暂予监外执行罪犯的监督管理，更谈不上有针对性地教育帮扶，导致再次违法犯罪率增长，社区安全和社会稳定都受到一定程度的影响，所以中央决策从2003年开始开展社区矫正试点工作时，就将牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作的重任交给了司法行政机关，从而实际上改变了刑事法律规定的公安机关负责对社会上“五种人”（管制犯、剥夺政治权利犯、缓刑犯、假释犯、暂予监外执行犯）监督管理的主体地位，成了名义上的法定主体，但必须与法院和检察院一起，共同配合司法行政机关做好社区矫正试点工作。
    在社区矫正试点工作中各部门具体的职能分工：一是司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。二是街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。三是监狱管理机关要求依法准确适用暂予监外执行措施，对符合假释条件的人员要及时报请人民法院裁定假释，并积极协助社区矫正组织的工作。四是公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施；对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理。五是人民法院要严格准确地适用刑事法律和刑事司法解释，依法充分使用非监禁刑刑罚措施和减刑、假释等鼓励罪犯改造、自新的刑罚执行措施。在判处非监禁刑、减刑、假释工作中，可以征求有关社区矫正组织的意见，并在宣判、宣告后，将判决书、裁定书抄送有关社区矫正组织。六是人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正地进行。
    （3）2003年“两高两部”《通知》第一次规定了社区矫正“五大”适用对象和“三大”基本任务。
    社区矫正“五大”适用对象：一是被判处管制的；二是被宣告缓刑的；三是被暂予监外执行的（有严重疾病需要保外就医的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的）；四是被裁定假释的；五是被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。
    社区矫正“三大”基本任务：一是按照我国《刑法》《刑事诉讼法》等有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施；二是通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民；三是帮助社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。
    （4）2003年“两高两部”《通知》第一次阐明了开展社区矫正试点工作的三大方面的重要意义：一是有利于探索建设中国特色的社会主义刑罚制度，积极推进社会主义民主法治建设，充分体现我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求，为建设社会主义政治文明、全面建设小康社会服务；二是有利于对那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯有针对性地实施社会化的矫正，充分利用社会各方力量，提高教育改造质量，最大限度地化消极因素为积极因素，维护社会稳定；三是有利于合理配置行刑资源，使监禁矫正与社区矫正两种行刑方式相辅相成，增强刑罚效能，降低行刑成本。
    显然，2013年“两高两部”《通知》是我国刑罚制度改革史上的一份重要文献，“必将对我国刑罚制度的改革产生重大的影响”[28]，事实上已经产生了重大的刑事司法改革的影响，并带来了中国特色的社区矫正法律制度的创建——世界上第一个主权国家由最高的立法机关制定并颁布实施的《中华人民共和国社区矫正法》。但是，该通知的一些核心提法及定性也带来了巨大的争议和立法的困惑，以及迄今不止的执法麻烦。这就是将我国的社区矫正的法律性质定位为“行刑方式”“非监禁刑罚执行活动”是否能涵盖社区矫正的适用对象，相应地将缓刑人员在内的社区矫正对象称为“社区服刑人员”是否合适？由此带来的试点工作中较普遍采用的强制性机构性集中教育学习和每月8小时劳动和8小时学习是否存在违法违宪之嫌？以及采用了犯罪学意义上的极其宽泛的“非监禁刑”概念是否合适？此外，要求建立独立的具有与监狱一样的“刑罚执行机关”——社区矫正机构，更改“社区矫正对象”的称谓为“社区服刑人员”，对服刑罪犯必须强调执行刑罚的本质属性惩罚性，为此要求增加强制性惩戒措施和装备，为保障社区安全和工作人员的生命健康，强烈要求用警和实行与监狱警察一样的司法行政警察身份等问题及呼声一直缠绕至今。
    （四）2004年司法部发布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》核心内容
    为了规范司法行政机关实施社区矫正的工作，提高对社区服刑人员的教育改造质量，维护社会稳定，根据《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》和2003年“两高两部”《通知》的有关规定，结合司法行政工作实际，司法部以部门规章的形式专门制定了本系统开展社区矫正工作的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》（以下简称“2004年司法部《暂行办法》”，已失效，下同），于2004年7月1日起施行。
    （1）简化了社区矫正定义。2004年司法部《暂行办法》规定的社区矫正概念，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。该定义突出了社区矫正的本质特征的社会性和矫正目标和任务，同时进一步肯定了我国社区矫正的性质，仍然是“非监禁刑罚执行活动”。但是，该定义与2003年“两高两部”《通知》一样，仍然存在循环定义的错误，将被定义项“社区矫正”用在定义项之中。同时将工作的重心与目标仅限于“矫正其犯罪心理和行为恶习”，忽视了依法监督管理的核心，更何况犯罪心理和行为恶习很难矫正，目标难以实现。最后，“回归社会”一词用于假释人员身上没问题，但用在从未离开过社会的管制和缓刑人员身上则不妥。此外，专家学者们开始对社区矫正的法律性质展开了讨论，认为缓刑在我国不是刑种，也不是非监禁刑，更不能独立适用，其依附的是短期监禁刑即拘役刑和3年以下有期徒刑，其本质是附条件暂缓原判刑罚的执行，在考察期间存在两种法律后果：一是考察期满符合条件，原判刑罚不再执行；二是在考察期内又犯新罪和发现漏罪，以及严重违反监督管理法律规定，撤销缓刑，收监执行，因此不能称为“非监禁刑罚执行活动”。同理，假释的本质属性是“余刑”的缓刑，同样存在两种结果，只不过缓刑是全部刑罚暂缓执行，严格来讲，其从未被办理收监执行刑罚的入监手续，而假释人员已经入监服刑达到法定标准之后的附条件提前释放，仅只是部分剩余刑罚的暂缓执行，严格来讲属于累进处遇的监禁刑罚执行制度，其所附条件是过渡性的再社会化监督活动，重心在帮困扶助，消除其重新犯罪的因素，但不属于“余刑”的刑罚执行，只不过，根据我国《刑法》规定，剩余刑罚暂缓执行的常态结果即考察期满符合条件，则视为“其原判刑罚已经执行完毕”，而这一结果可以勉强归入刑罚执行的范畴。
    （2）设计了中国特色的司法行政机关社区矫正领导体制和工作机制。司法行政机关社区矫正的领导体制和工作机制是：司法行政机关开展社区矫正工作，遵循党委政府统一领导，司法行政机关具体实施，人民法院、人民检察院、公安机关密切配合，社会力量广泛参与的原则。依照有关规定和本办法，充分发挥社会各方面的作用，提高社区服刑人员的教育改造质量。
    （3）进一步明确了司法行政机关社区矫正的任务。一是依照有关法律、法规和规章的有关规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施；二是采取多种形式，对社区服刑人员进行思想教育、法制教育和道德教育，矫正其不良心理和行为，促使其成为守法公民。三是帮助社区服刑人员解决在就业、生活和心理等方面遇到的困难和问题，以利于其顺利适应社会生活。
    （4）确立了司法行政机关社区矫正的基本原则。一是分类管理、个性化教育；二是坚持日常管理与重点监督相结合；三是思想教育与个体情况相结合；四是日常考核与适时奖惩相结合。
    （5）设立了社区矫正工作领导小组办公室。根据2003年“两高两部”《通知》的要求，设计了县（市、区）以上社区矫正工作的协调机构，要求在省（自治区、直辖市）、市（地、州）和县（市、区）司法行政机关应当设立社区矫正工作领导小组办公室，作为同级社区矫正工作领导小组的办事机构，负责指导、监督有关法律、法规和规章的实施，协调相关部门解决社区矫正工作中的重大问题，检查、考核本地区社区矫正实施情况。
    （6）明确了司法行政机关的工作职责。除上述各项工作以外，还特别要求司法行政机关实施社区矫正应当建立例会、请示报告、培训、信息报送、统计以及内部监督等制度，保障社区矫正工作的规范运行。同时应当及时接收人民法院、公安机关和监狱发出的有关社区服刑人员的法律文书和材料。此外，司法行政机关还应当协调有关部门和单位，为社区服刑人员提供职业培训和就业指导，为符合条件的社区服刑人员提供最低生活保障，为社区服刑人员遇到的其他问题提供指导和帮助。
    （7）初步规定了司法行政机关与人民法院、公安机关、监狱和人民检察院的积极配合及相互衔接关系。一是司法行政机关应当在人民法院就管制、缓刑、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利的判决、裁定或者决定听取司法行政机关的意见时，积极配合；二是司法行政机关应当与公安机关密切配合，对拒不服从管理教育、情节严重，或者有重新犯罪嫌疑的社区服刑人员，及时提请公安机关依法处理；三是要求司法行政机关依照有关法律、法规、规章和本办法的规定实施社区矫正，接受人民检察院的监督；四是要求司法行政机关下属的监狱对符合暂予监外执行条件的在押服刑人员，应当依照法律和有关规定准予暂予监外执行；对符合假释条件的在押服刑人员，应当依照法定程序，及时报请人民法院裁定；对司法所开展社区矫正工作，应当积极给予协助。这就是以“北京模式”为代表的派驻监狱人民警察配合司法所开展社区矫正工作的缘由之一。
    （8）明确细化了乡镇、街道司法所承担社区矫正日常工作的具体职责。为了落实2003年“两高两部”《通知》规定的“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”，2004年司法部《暂行办法》要求：一是贯彻落实国家有关非监禁刑罚执行的法律、法规、规章和政策；二是依照有关规定，对社区服刑人员实施管理，会同公安机关对社区服刑人员进行监督、考察；三是对社区服刑人员进行考核，根据考核结果实施奖惩；四是组织相关社会团体、民间组织和社区矫正工作志愿者，对社区服刑人员开展多种形式的教育，帮助社区服刑人员解决遇到的困难和问题；五是组织有劳动能力的社区服刑人员参加公益劳动；六是完成上级司法行政机关交办的其他有关工作。此外，司法所还应该针对不同类型的社区服刑人员采取不同的具体管理教育措施，针对个案制定有针对性的教育改造计划和措施，并根据矫正效果和需要，适时作出调整。
    （9）较详细地规定了五类社区服刑人员在社区矫正期间应当遵守的义务，对社区服刑人员认罪悔罪、遵纪守法、学习劳动等方面表现情况予以考核，根据考核结果，对于表现良好的给予表扬奖励；对符合法定条件的，依照法定程序提请有关部门予以减刑。对违反法律、法规和社区矫正的有关规定，但尚未构成重新犯罪的，视情节轻重给予警告或者提请有关部门给予警告、记过、治安管理处罚、撤销缓刑、撤销假释或者收监执行。
    （10）建构了社区矫正工作从对社区服刑人员接收（第三章“社区服刑人员的接收”）到终止（第五章“社区矫正终止”）的程序和流程，初步体现了社区矫正规范的组织建设、实体与程序的统一。
    （五）2005年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于扩大社区矫正试点范围的通知》的核心内容
    为了进一步推动社区矫正试点工作的深入开展，2005年1月20日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又联合发出《关于扩大社区矫正试点范围的通知》（以下简称“2005年‘两高两部’《通知》”，已失效，下同），决定将河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆等12个省（自治区、直辖市）列为第二批社区矫正试点地区。该通知对社区矫正工作又提出了一些新的理念与要求：
    （1）第一次将社区矫正纳入社会管理、社会维稳和构建和谐社会的高度来认识与把握。将社区矫正工作定义为：“将罪犯放在社区内，遵循社会管理规律，运用社会工作方法，整合社会资源和量，对罪犯进行教育与改造，使其尽快融入社会，从而降低重新犯罪率，促进社会长期稳定与和谐发展的一种非监禁刑罚执行活动”。
    （2）明确了扩大社区矫正工作的重大意义。一是有利于巩固党的执政基础，加强党的执政能力建设；二是有利于加强“两所一庭”（派出所、司法所和派出法庭）建设；三是有利于完善基层政权建设；四是贯彻落实我国对犯罪分子教育、感化、挽救和惩罚与改造相结合、教育和劳动相结合等刑事政策的具体体现。2005年底，中共中央正式确立了宽严相济的基本刑事政策，从而取代了1983年以来在实际工作中贯彻“严打”方针的基本刑事政策；五是积极推进司法体制改革的迫切需要。
    （3）首次提出社区矫正试点工作是对完善中国特色的刑罚执行制度的有益探索，有利于公安、检察、法院、司法行政等部门更好地履行职责，发挥职能作用，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，构建社会主义和谐社会。
    （4）提出了扩大社区矫正工作的五大核心要义。一是要建立健全领导机构和工作机制；二是要加强法院、检察、公安、司法行政等各部门的协调配合；要突出抓好建章立制工作，使试点工作有章可循，规范、有序地运行；三是要加强社区矫正工作队伍建设，开展多种形式的业务培训，提高队伍素质；四要以教育矫正质量为核心，努力在社区矫正程序的严密性、准确性，矫正方法的实用性、科学性和有效性上下功夫；五是要充分运用社会力量和社会资源，发挥社区矫正的特点和优势，加强对社区服刑人员的教育矫正。
    （5）开始注意纠正社区矫正定义中的循环定义的错误，第一次提帮助罪犯尽快“融入社会”，同时强调帮助社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活、重新回归社会。
    （六）2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于在全国试行社区矫正工作的意见》的核心内容
    2008年北京成功举办奥运会后，人们对北京奥运会举办地的朝阳区司法行政机关的社区矫正工作尤其是阳光中途之家在此期间的优异表现称赞有加。基于社区矫正试点工作取得了明显成效，达到了预期目标，为了更加深入地推动社区矫正事业的发展，经中央政法委批准，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2009年9月2日联合发布了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（以下简称“2009年‘两高两部’《意见》”），决定从2009年起在全国试行社区矫正工作。
    （1）对社区矫正又作出了定性与定义。从定性而言，2009年“两院两部”《意见》更进一步地肯定了社区矫正工作的“非监禁刑罚执行方式”的性质。从定义而言，即社区矫正“是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社区的非监禁刑罚执行活动。”本定义与2003年“两高两部”《通知》的概念相比，除了开始的定性定位（社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式）和循环定义“社区矫正”（是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内）被修改外，其他内容几乎没变。
    （2）充分肯定了社区矫正试点工作以来所取得的成绩，尤其强调了社区矫正“在维护社会和谐稳定、降低刑罚执行成本等方面发挥了重要作用，在完善我国非监禁刑罚执行制度方面作出了有益探索，积累了丰富经验。”认为六年来的社区矫正试点工作所取得的成就，充分证明了中央关于开展社区矫正工作的决策是完全正确的；社区矫正符合现阶段中国经济社会发展的水平与要求，符合人民群众对社会和谐稳定的现实需要，是一项符合我国国情的非监禁刑罚执行制度。
    （3）将全面试行社区矫正工作推进到维护社会和谐稳定、深化司法体制和工作机制改革、探索完善中国特色刑罚执行制度的高度来把握。强调在全国试行社区矫正工作，把那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯放到社区里，充分利用社会力量有针对性地对其实施矫正，促进其顺利回归和融入社会，对于贯彻落实宽严相济的刑事政策，探索完善中国特色刑罚执行制度，降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，维护社会和谐稳定，具有重要意义。
    （4）首次提出了全面试行社区矫正工作的六大基本原则。一是坚持党对社区矫正工作的领导，认真贯彻中央关于司法体制和工作机制改革的决策部署，确保社区矫正工作的正确方向；二是坚持从我国国情出发，坚持社区矫正工作的非监禁刑罚执行性质，不断完善中国特色刑罚执行制度；三是坚持各有关部门分工负责、相互支持、协调配合，确保社区矫正工作有序开展；四是坚持专群结合，充分调动社会资源和有关方面的积极性，不断增强社区矫正工作的社会效果；五是坚持从实际出发，分类指导，确保社区矫正工作各项措施符合实际、取得实效；六是坚持与时俱进、改革创新，努力探索社区矫正工作方法，不断提高社区矫正工作水平。
    （5）全面试行社区矫正工作的八项任务与要求。一是进一步加强对社区服刑人员的教育矫正；二是进一步加强对社区服刑人员的监督管理；三是进一步加强对社区服刑人员的帮困扶助；四是切实加强社区矫正经费保障；五是进一步加强社区矫正工作制度化、规范化、法制化建设；六是切实加强社区矫正工作机构和队伍建设；七是进一步健全社区矫正工作领导体制和工作机制；八是紧紧依靠党委、政府的领导，努力把社区矫正工作纳入当地经济社会发展总体规划，列入重要日程，建立社区矫正工作领导小组或联席会议制度，研究解决重大问题，切实加强组织领导。
    （6）明确指出人民法院要依法充分适用非监禁刑罚和非监禁刑罚执行措施，对依法可能适用非监禁刑罚的被告人，在审理中可以委托司法行政机关进行审前社会调查，并将有关法律文书及时抄送司法行政机关。
    （7）第一次提出了进一步加强社区矫正工作的制度化、规范化建设，积极推进社区矫正立法进程，探索建立中国特色非监禁刑罚执行制度。
    （七）2011年《刑法修正案（八）》对管制刑、缓刑、假释的修改及其社区矫正的规定
    1997年《刑法》大幅修改后，为了适应不断发展的形势，适应有效惩罚和预防犯罪的需要，立法机关对刑法进行了多次修改，2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）》，是首次涉及刑法总则、内容最为丰富、意义最为重大的一部修正案，具体对管制刑、缓刑、假释的修改及社区矫正的规定等内容如下：
    （1）删除了《刑法》原管制刑、缓刑、假释由公安机关执行、考察、监督的规定，对判处管制、宣告缓刑、裁定假释的罪犯，依法实行社区矫正。由于当时社区矫正工作正在全国各地试点，城乡和东西部地区进展还不够平衡，社区矫正组织在很多地方还没有建立起来等原因，故《刑法修正案（八）》没有明确由司法行政机关负责社区矫正。
    （2）对管制刑的修改和增加的内容比较多。一是对判处管制刑的罪犯，在刑罚执行期间，除了要履行《刑法》第39条规定的义务以外，又增加了根据具体犯罪情况，同时禁止罪犯从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人的三方面法定义务，这就是禁止令；二是规定了对判处管制的罪犯，依法实行社区矫正，并明确地删除了原来的执行机关是公安机关的规定；三是对应新规定的禁止性义务，增加了对管制刑执行期间违反禁止令的管制犯给予治安管理处罚的规定。本条的修改，是我国刑罚制度改革的一项重大举措。
    （3）进一步明确了缓刑的适用条件，并规定对不满18周岁的人、怀孕的妇女和已满75周岁的人，符合条件的，应当宣告缓刑。一是删除原刑法规定的“根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的”这类模糊、不确定、不易把握的表述，将缓刑的适用条件明确、细化规定为：同时符合“（一）犯罪情节较轻；（二）有悔罪表现；（三）没有再犯罪的危险；（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响”这四项必备条件，增强在司法实务中适用缓刑的可操作性；二是原刑法条文仅规定了“可以”宣告缓刑的情况，而修改后的条文增加了对其中不满18周岁的人、怀孕的妇女和已满75周岁的人，应当宣告缓刑的规定，体现了宽严相济的刑事政策；三是对宣告缓刑的罪犯，在缓刑考验期限内除了要履行《刑法》第75条规定的义务以外，又增加了根据具体犯罪情况而适用的禁止令，同时禁止罪犯从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人的三方面法定义务，“能够更有效地预防其再次犯罪，更有效地保护被害人、证人等相关人员，更有利于维护居住社区安定”。[29]
    （4）对假释的适用提高了条件、限制了适用范围、更改了执行主体、增加了撤销假释的理由。一是提高了被判处无期徒刑的罪犯假释的最低实际执行期限，修改了假释的适用条件，将《刑法》第81条修改为：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。如果有特殊情况，经最高人民法院核准，可以不受上述执行刑期的限制。”“对犯罪分子决定假释时，应当考虑其假释后对所居住社区的影响。”二是修改了不得假释罪犯的主体范围，规定：“对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”三是删改了假释由公安机关执行的内容，将《刑法》第85条修改为：“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正，如果没有本法第八十六条规定的情形，假释考验期满，就认为原判刑罚已经执行完毕，并公开予以宣告。”四是修改了一项假释撤销的情形，《刑法》第86条第3款规定：“被假释的犯罪分子，在假释考验期限内，有违反法律、行政法规或者国务院有关部门关于假释的监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的，应当依照法定程序撤销假释，收监执行未执行完毕的刑罚。”
    （5）《刑法修正案（八）》规定对管制刑、缓刑、假释“依法实行社区矫正”，是从刑事实体法上对社区矫正试点工作的肯定，从而使社区矫正政策上升到社区矫正法律，尽管是简单的一小步，但是从整个新中国非监禁刑罚、监禁刑替刑和处遇措施的社区矫正政策及实践而言，则是迈出了法治建设的一大步。
    值得注意的是，《刑法修正案（八）》没有把剥夺政治权利这一广义的非监禁刑，规定为社区矫正的适用对象，其单独适用和主刑执行之后的附加刑适用的刑罚执行机关，仍然是公安机关。
    （八）2011年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》的创新规定
    为正确适用《刑法修正案（八）》，确保管制和缓刑的执行效果，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部又于2011年4月28日联合发布了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》（以下简称“2011年‘两高两部’《禁止令规定（试行）》”），其核心要义如下：
    （1）规定了禁止令的基本含义和性质。所谓禁止令，是指人民法院在对判处管制刑、宣告缓刑时，根据犯罪情况，认为从促进犯罪分子教育矫正、有效维护社会秩序的需要出发，确有必要禁止其在管制执行期间、缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定人的，可以根据《刑法》第38条第2款、第72条第2款的规定，同时宣告适用的一项预防和保护措施。“禁止令不是惩罚和剥夺，而是预防和保护”，“判处禁止令，必须立足于预防、矫正和保护，而不是惩罚、控制或管制，更不能变相剥夺行为人应当享有的民主自由权利”。[30]
    （2）禁止令的期限。既可以与管制执行、缓刑考验的期限相同，也可以短于管制执行、缓刑考验的期限，但判处管制的，禁止令的期限不得少于3个月，宣告缓刑的，禁止令的期限不得少于2个月。判处管制的罪犯在判决执行以前先行羁押以致管制执行的期限少于3个月的，禁止令的期限不受前款规定的最短期限限制。禁止令的执行期限，从管制、缓刑执行之日起计算。
    （3）禁止令由司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责执行。由于社区矫正制度刚刚建立，制度机制不甚健全，人力物力经验技能尚显缺乏，没有足够的人力物力高质量地执行禁止令，同时人民法院也没有什么经验，对缓刑犯、管制刑犯该禁止什么，不该禁止什么，需要逐步摸索总结，因此适用禁止令一定要坚持谦抑性，把握好禁止令的个别性和可行性。
    （4）违反禁止令的治安管理处罚和撤销缓刑收监执行。判处管制刑的罪犯违反禁止令，或者被宣告缓刑的罪犯违反禁止令尚不属情节严重的，由负责执行禁止令的社区矫正机构所在地的公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第60条的规定处罚。被宣告缓刑的罪犯违反禁止令，情节严重的（具体是指三次以上违反禁止令的；因违反禁止令被治安管理处罚后，再次违反禁止令的；违反禁止令，发生较为严重危害后果的；其他情节严重的情形），应当撤销缓刑，执行原判刑罚。原作出缓刑裁判的人民法院应当自收到当地社区矫正机构提出的撤销缓刑建议书之日起1个月内依法作出裁定。人民法院撤销缓刑的裁定一经作出，立即生效。管制刑是纯粹的非监禁刑，即使再违反治安管理处罚，只要没有构成新罪，就不能收监执行。
    （5）人民检察院对社区矫正机构执行禁止令的活动实行监督。发现有违反法律规定的情况，应当通知社区矫正机构纠正。
    （九）司法部关于贯彻2011年“两院两部”《禁止令规定（试行）》做好禁止令执行工作的通知精神。
    2011年5月23日司法部发布了《关于贯彻最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部〈关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）〉做好禁止令执行工作的通知》，要求充分认识做好禁止令执行工作的重要意义、严格依法做好禁止令执行工作、加强对禁止令执行工作的组织领导。值得注意的提法与要求是：
    （1）认为禁止令制度是我国刑罚制度的一个重要创新。
    （2）司法行政机关在执行禁止令过程中，应当严格执行人民法院的判决，不得扩大禁止事项的范围，不得缩减或延长禁止令的执行期限。
    （3）对人民法院、人民检察院等机关拟适用或者建议适用禁止令，委托司法行政机关进行调查评估的，受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，就有关事项进行调查了解，形成书面材料，及时提交委托机关。
    （4）要严格宣告程序，明确宣告被禁止的事项和期限以及违反禁止令的法律后果，提高管制和缓刑犯遵守禁止令的自觉性，增强相关人员落实监督措施的主动性。
    （5）要切实加强监督管理，确保执行效果，为此应制定切实可行的执行方案，明确具体的监督管理措施，落实监督管理责任人，可以采用信息化科技手段，及时掌握被禁止令社区矫正对象的活动。
    （6）对违反禁止令的，接到报告、举报或者发现问题的司法行政机关应当组织2名以上执法人员，及时进行调查核实，并形成相关证据材料。针对不同情况，由执行地县级司法行政机关给予警告，或提请同级公安机关给予治安管理处罚，或及时向原判人民法院提请撤销缓刑、执行原判刑罚，并附相关证据材料。
    关于社区矫正写入刑法的重大意义，著名刑法学家高铭暄教授认为：“此次刑法修正案（八）将社区矫正正式写入刑法，使得‘社区矫正’一词第一次正式在刑法条文的规定中。这是对社区矫正在我国试行七年以来积极意义的重要肯定，也是对我国刑罚轻缓化、行刑社会化发展的进一步考验。”“社区矫正此次写入刑法，无疑是我国在行刑社会化发展中的一次里程碑式的规定，是对联合国公约的积极回应，表明了我国负责任大国的态度。”[31]
    （十）2012年修订《刑事诉讼法》的相关内容
    为了配合2011年《刑法修正案（八）》的贯彻实施，2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，据此修正并公布了《刑事诉讼法》（2012年），有关社区矫正的修改内容如下：
    （1）进一步规定了暂予监外执行制度。一是明确规定了对无期徒刑可以适用暂予监外执行仅限于怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，如此规定也与监狱法的相关内容协调一致了。当然，如果无期徒刑在监狱服刑过程中减刑为有期徒刑后，如果符合法定条件，也是可以暂予监外执行的。二是进一步明确了由人民法院决定暂予监外执行的罪犯收监执行的情形及其程序，即发现不符合暂予监外执行条件的；严重违反有关暂予监外执行监督管理规定的；暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的三种情况，由人民法院作出决定予以收监执行，将有关的法律文书送达公安机关、监狱或者其他执行机关。其他由监狱和看守所批准的暂予监外执行的收监执行仍按2012年《刑事诉讼法》规定办理。三是社区矫正机构在执行中发现被暂予监外执行的罪犯严重违反有关暂予监外执行规定的，比如再犯新罪、有打击报复等行为，以及其他严重违反有关监督管理规定的违法行为，应当通知执法机关及时收监。四是社区矫正机构在执行中发现罪犯被暂予监外的情形消失，如身体恢复健康、婴儿哺乳期已满等，而且刑期未满的，应当及时收监。五是人民检察院或者执行暂予监外执行的社区矫正机构在执行中发现该罪犯不符合暂予监外执行条件的，应当向决定或者批准机关提出纠正意见，决定或者批准机关应当进行核查，对于确实不符合暂予监外执行条件的，应当及时将该罪犯收监执行。六是通过非法手段被暂予监外执行及暂予监外执行期间脱逃的时间，除依法追究刑事责任、及时收监执行外，其监外执行时间或者脱逃的期间，一律不计入刑期。七是如果罪犯在暂予监外执行期间死亡的（包括自然死亡和非正常死亡），负责执行暂予监外执行的社区矫正机构，应当及时通知原执行该罪犯刑罚的监狱或者看守所等执行机关。
    （2）第一次明确规定对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。这是继2011年《刑法修正案（八）》刑事实体法规定对管制、缓刑、假释等三类对象依法实行社区矫正之外，从刑事程序法的角度对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行等四类对象依法实行社区矫正的刑事基本法律的规定，同时还明确规定：“依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”由此，我国的社区矫正工作进入了依法工作的新阶段，为制定专门的社区矫正法奠定了上位法的立法基础。
    （十一）2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《社区矫正实施办法》的核心内容
    根据中央批准的立法方案，2011年《刑法修正案（八）》和2012年《刑事诉讼法》对社区矫正适用范围、执行机关作出的原则性规定，基本完成了第一阶段的立法任务。又按照中央司法体制机制改革部署，2012年1月10日司法部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布了《社区矫正实施办法》（以下简称“2012年‘两高两部’《实施办法》”，已失效，下同），是对第一阶段立法工作的具体化政策性可操作性规范，标志着社区矫正向规范化法治化迈出了重要的一步。2012年“两院两部”《实施规范》“体现了刑罚执行的严肃性，突出了刑罚惩罚犯罪、改造罪犯的基本功能；进一步明确了社区矫正的管理体制、执行机关、执法权限、执法责任等主要问题，规范了矫正措施和执行程序；明确了各部门的分工和配合制度，填补了我国非监禁刑罚执行制度的空白，畅通了与监禁执行的制度衔接。”[32]其提法和亮点如下：
    （1）2012年“两高两部”《实施办法》具有司法解释性质，它的出台标志着社区矫正法制化、规范化水平得到进一步提升，是适应经济社会发展新形势，加强和创新特殊人群管理的重要制度成果。
    （2）将社区矫正直接定性为刑罚执行活动，始终鲜明地坚持刑罚执行的本质属性，突出了刑罚惩罚犯罪与改造罪犯的基本功能。
    （3）贯彻了两大基本原则。一是专门机关与社会力量相结合的工作原则，既充分发挥司法行政机关、人民法院、人民检察院、公安机关等国家机关的职能作用，又积极动员社会工作者、志愿者、基层组织、家庭成员等社会力量积极参与。二是贯彻监督管理、教育矫正、帮困扶助三大任务相结合的原则，整合社区矫正资源，创新教育矫正方法，实现刑罚执行与特殊人群管理的有机结合。
    （4）明确了司法行政机关从中央到基层的社区矫正工作职能。一是司法部负责指导管理全国的社区矫正工作，具体由2012年1月中央机构编制委员会办公室《关于设立司法部社区矫正管理局的批复》（中央编办复字［2012］4号）同意司法部设立的社区矫正管理局负责，其主要职责是：负责监督检查社区矫正法律法规和政策的执行工作；拟定全国社区矫正工作发展规划、管理制度和相关政策并组织实施；监督管理对社区矫正人员的刑罚执行、管理教育和帮扶工作；指导开展社区矫正社会工作和志愿服务。二是各省级、市级、县级司法行政机关负责履行对本行政区域内社区矫正工作的指导管理职责，相应地也应该成立社区矫正机构。三是县级司法行政机关社区矫正机构负责社区矫正监督管理和教育帮助的执行工作，主要包括：社区矫正适用前调查评估；法律文书和社区矫正人员的接收；建立社区矫正人员执行档案；社区矫正人员进入特定场所、外出、变更居住地的审批；行使奖惩权力，给予警告、提出治安管理处罚建议、提出撤销缓刑假释收监执行建议，提出减刑建议；对脱离监管的社区矫正人员组织追查；发放解除社区矫正证明书；根据需要，也可以开展集中教育、心理矫正、协调有关部门和单位为社区矫正人员提供帮扶等工作。四是司法所作为区县司法行政机关的派出机构，经县级司法行政机关授权，在一定范围内参与社区矫正执法活动，如派员参加社会调查评估等；司法所具体承担社区矫正日常工作。在社区矫正接收环节有四项职责：①根据县级司法行政机关的指派，接收社区矫正人员，并组织宣告；②确定社区矫正小组；③制定矫正方案；④建立社区矫正工作档案。在社区矫正实施过程中有9项职责：①要监督社区矫正人员定期报告；②采取实地调查、通讯联络、信息化核查等措施及时掌握社区矫正人员的活动情况；③重点时段、重大活动期间或者遇有特殊情况，可以根据需要要求社区矫正人员到办公场所报告、说明情况；④定期到社区矫正人员的家庭、所在单位、就读学校和居住的社区了解、核实社区矫正人员的思想动态和现实表现等情况；⑤发现社区矫正人员脱离监管的，及时向县级司法行政机关报告；⑥对社区矫正人员7日以内的外出进行审批；⑦组织日常教育学习活动和社区服务；⑧开展有针对性的个别教育和心理辅导；⑨对社区矫正人员进行考核并实施分类管理等。在期满解除矫正时有四项职责：①司法所要对社区矫正人员作出书面鉴定，提出安置帮教建议；②组织解除社区矫正宣告；③向社区矫正人员告知安置帮教有关规定；④安置帮教部门做好交接等。
    （5）要求建立一支以司法行政机关执法工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”的社区矫正工作队伍，进一步健全完善社区矫正工作者和志愿者的聘用、管理、培训和考核、激励机制，提高社区矫正工作人员的业务能力。
    （6）要求针对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定或批准暂予监外执行的四种不同社区矫正对象，采取分类管理、区别对待的矫正措施。对剥夺政治权利在社会服刑的人员，尽管刑法和刑事诉讼法没有纳入社区矫正的适用范围，继续由公安机关执行刑罚，但是2012年“两高两部”《实施办法》仍然要求司法行政机关配合公安机关，监督被剥夺政治权利的罪犯遵守《刑法》第54条的规定，并及时掌握有关信息。同时，也允许被剥夺政治权利的罪犯自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导等活动，“目的在于整合各种社会管理资源，形成监管合力，帮助这类人员尽快改造成为守法公民，也是立足当前，谋划长远，继续深化社区矫正试点工作的客观需要。”[33]
    （7）特别重视依法建立社区矫正适用前司法行政机关受托开展调查评估制度。要求受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。此项制度意义重大，不仅进一步强化了刑事审判的公正性，还使社区矫正工作实现了向前延伸，加强了矫正工作与审判工作的衔接，有利于提高社区矫正的风险预见性，有利于严把社区矫正的“入口关”，有利于确定社区矫正人员的居住地，从源头上避免社区矫正人员脱管、漏管情况的发生，促使社区矫正人员更加自觉主动地服从监督管理，提高矫正质量，保障社区安全。
    （8）广泛动员各种社会力量积极参与社区矫正工作，为社区矫正人员确定专门的矫正小组。建立帮教小组是中华人民共和国成立以来组织单位和群众参与对缓刑等人员开展考察帮扶工作的一贯做法，更是“枫桥经验”的典型做法。社区矫正试点工作以来，以矫正小组为依托，立足社区、依靠社区、动员各种社会力量，促进公众参与对社区矫正人员的监管教育帮助，是具有中国特色的社区矫正管理教育模式。2012年“两高两部”《实施办法》明确要求司法所应当为社区矫正人员确定专门的矫正小组。矫正小组由司法所工作人员担任组长，由有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校工作人员、社区矫正人员的家庭成员或者监护人、保证人以及社会工作者和志愿者等有关人员组成。社区矫正人员为女性的，矫正小组应当有女性成员。司法所应当与矫正小组签订矫正责任书，根据小组成员所在单位和身份，明确各自的责任和义务，确保各项矫正措施落实。
    （9）监督管理是社区矫正工作的重要基础，是落实判决、裁定和决定或批准等法律文书内容的载体与表现，是维护社区安全，是预防社区矫正人员重新违法犯罪的前提和保障。司法行政机关对社区矫正人员的监督管理主要内容：一是加强日常管理；二是对适用禁止令人员的监督；三是社区矫正人员外出、居住地变更的审批；四是检查考核；五是要创新监督管理方式，发挥基层组织、社区群众以及社区矫正人员家属在监督管理中的作用，推广应用手机定位等信息技术实施监管，提高监管工作的便捷性和实效性；六是要健全应急处置机制。
    （10）教育矫正是社区矫正的核心任务。2012年“两高两部”《实施办法》第15条（教育学习）、第16条（社区服务）、第17条（个别教育和心理矫正）、第21条（考核及分类管理）共4条占整个规范性文件40条的1/10来专门规定了教育矫正的目的、内容、方法和考核。其中第15条规定了社区矫正人员每月参加教育学习时间不少于8小时，第16条规定了社区矫正人员每月参加社区服务不少于8小时。两个8小时的规定，动机目的都很好，但缺乏刑事法律的规定，实际工作中不仅使社区矫正的工作人员过于辛苦，而且还严重地影响到了社区矫正对象的正常生活与工作。
    （11）明确规定了社区矫正人员脱离监管的，由县级司法行政机关组织追查。根据2012年“两高两部”《实施办法》的规定，司法行政机关要加强对社区矫正人员的监督管理，采取实地检查、通讯联络、信息化核查等措施及时掌握社区矫正人员的活动情况，避免脱管。发现社区矫正人员脱离监管的，县级司法行政机关应当及时组织追查。司法行政机关未能在1个月内查找到社区矫正人员下落的，对缓刑、假释、暂予监外执行的社区矫正人员应当按照2012年“两高两部”《实施办法》第25、26条的规定，向有关人民法院、公安机关、监狱管理局提出撤销缓刑、假释、收监执行的建议。监狱管理机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，监狱应当立即赴羁押地将罪犯收监执行。公安机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由罪犯居住地看守所将罪犯收监执行。比较麻烦的是：人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，居住地县级司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助。这就与刑事诉讼法规定的交付执行送交监所由公安机关执行的一贯精神相悖，更与司法行政机关缺乏警力装备、强制措施和安全保障设施相冲突，这也是司法行政机关强烈要求用警和警察化的理由之一。
    此外，2012年“两高两部”《实施办法》的制定目的和具体内容来看，主要是为了配合2011年《刑法修正案（八）》和2012年《刑事诉讼法》的修改实施，以及进一步规范社区矫正工作、加强和创新特殊人群管理而通过深入调查论证和广泛征求意见后而制定的，没有给社区矫正下定义，更没有将其定性为“非监禁刑罚执行方式”“刑罚执行活动”，反而将过去标签化的“社区服刑人员”改为“社区矫正人员”（因外延太大，引起争议很多），全文没有提及与采纳“严打”刑事政策和《监狱法》规定的惩罚与改造的基本原则及理念，而始终贯彻了“宽严相济”刑事政策和“教育、感化、挽救”的方针及对特殊人群管理服务的理念，仅在于2012年2月15日司法部《关于认真贯彻落实最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部〈社区矫正实施办法〉进一步做好社区矫正工作的通知》中，才一再强调“社区矫正作为非监禁刑罚执行方式，是一项严肃的刑罚执行活动”，要“充分发挥非监禁刑罚功能，打击和惩罚犯罪，教育改造罪犯”等定性和理念。[34]
    （十二）2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于全面推进社区矫正工作的意见》的核心内容
    2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“健全社区矫正制度”。2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部工作汇报时明确指出：“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平。”依此，全国人大法工委将社区矫正法列入立法规划。2014年8月27日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于全面推进社区矫正工作的意见》（以下简称“2014年‘两高两部’《意见》”），对全面推进社区矫正工作的重要性和必要性、指导思想和基本原则、主要任务和组织领导等作了最新的理念、规定及要求。
    （1）社区矫正和全面推进社区矫正工作的新的定性与定位。社区矫正新的定性是一项重要的非监禁刑罚执行制度，是宽严相济刑事政策在刑罚执行方面的重要体现，充分体现了社会主义法治教育人、改造人的优越性。全面推进社区矫正工作的定位：一是维护社会和谐稳定，推进平安中国建设的迫切要求；二是完善刑罚执行制度，推进司法体制改革的必然要求；三是体现国家尊重和保障人权、贯彻宽严相济刑事政策的内在要求。
    （2）全面推进社区矫正工作的基本原则。一是必须坚持党的领导，立足我国基本国情，探索建立完善中国特色社区矫正制度，不照抄照搬国外的制度模式和做法，坚持社区矫正工作正确方向。二是必须坚持从实际出发，与本地的经济社会发展水平相适应，充分考虑社会对社区矫正工作的认同感，充分考虑本地社区建设、社会资源、工作力量的承受力；三是必须坚持依法推进，严格按照刑法、刑事诉讼法的规定开展工作，严格遵守和执行法定条件和程序，充分体现刑罚执行的严肃性、统一性和权威性；四是必须坚持把教育改造社区服刑人员作为社区矫正工作的中心任务，切实做好社区服刑人员监管教育和帮困扶助，把社区服刑人员改造成为守法公民，预防和减少重新犯罪；五是必须坚持统筹协调，充分发挥各部门的职能作用，广泛动员社会力量参与社区矫正工作，为社区服刑人员顺利回归社会创造条件；六是必须坚持改革创新，用创新的思维和改革的办法解决工作中的困难和问题，不断实现新发展、取得新成绩。
    （3）提出社区矫正的四项基本任务：一是严格执行刑罚；二是加强监督管理；三是教育矫正；四是社会适应性帮扶。将“严格执行刑罚”作为首要基本任务，是截至当时所有政策文件中第一次提出，但没有展开论述。上述基本原则中，还有将“教育改造”作为社区矫正工作中心任务的新提法。
    （4）要切实加强监管管理。一是严格落实监管制度，防止社区服刑人员脱管、漏管和重新违法犯罪；二是严格检查考核，及时准确掌握社区服刑人员的改造情况，按规定实施分级处遇（这是第一次明确提出“处遇”制度），调动社区服刑人员的积极性；三是大力创新管理方式，充分发挥矫正小组的作用；四是充分利用现代科技手段，进一步推广手机定位、电子腕带等信息技术在监管中的应用（这是第一次正式提出与要求“智慧矫正”），提高监管的可靠性和有效性；五是强化应急处置，健全完善应急处置预案，确保突发事件防范有力、处置迅速（这也是第一次系统提出与要求“风险防控”）。
    （5）要切实加强教育矫正。一是要认真组织开展思想道德、法制、时事政治等教育，帮助社区服刑人员提高道德修养，增强法治观念，自觉遵纪守法；二是要组织开展社区服务，培养社区服刑人员正确的劳动观念，增强社会责任感，帮助他们修复社会关系，更好地融入社会（充分体现了社区矫正损害修复理念）；三是大力创新教育方式方法，实行分类教育和个别教育，普遍开展心理健康教育，做好心理咨询和心理危机干预，不断增强教育矫正效果；四是建立健全教育矫正质量评估体系，分阶段对社区服刑人员进行评估，并及时调整完善矫正对策措施，增强教育矫正的针对性和实效性。
    （6）要切实加强社会适应性帮扶工作。一是制定完善并认真落实帮扶政策；二是协调解决社区服刑人员就业、就学、最低生活保障、临时救助、社会保险等问题，为社区服刑人员安心改造并融入社会创造条件；三是广泛动员企事业单位、社会团体、志愿者等各方面力量，发挥社会帮扶的综合优势，努力形成社会合力，提高帮扶效果。
    （7）大力加强社区矫正制度化建设。建议在2012年“两高两部”《实施办法》的基础上，进一步健全完善工作规定，使社区矫正工作制度覆盖到调查评估、交付接收、管理教育、考核奖惩、收监执行、解除矫正等各个环节，确保社区矫正工作按规章办事，依制度运行。
    （8）深入推进社区矫正执法规范化建设。具体要求是健全执法机制、完善执法流程、加强执法检查，切实规范执法行为，维护社区服刑人员合法权益，努力在每一个执法环节，每一起执法案件办理上使人民群众、社区服刑人员及其家属感受到公平正义。
    （9）大力加强社区矫正现代信息化建设。要求科学规划，统一规范，健全完善全国社区服刑人员数据库，建立社区矫正信息平台，与有关部门互联互通、资源共享，推动实施对社区服刑人员网上监管、网上教育、网上服务帮扶，不断提高社区矫正工作的信息化水平。
    （10）积极推进社区矫正立法，努力从法律层面解决有关重大问题，为社区矫正工作长远发展提供法律保障。
    值得强调指出的是，2014年“两高两部”《意见》，又将2012年“两高两部”《实施办法》规定的社区矫正对象的称谓，从“社区矫正人员”改回到“社区服刑人员”。
    四、《中华人民共和国社区矫正法》的孕育与诞生
    （一）2013年司法部《中华人民共和国社区矫正法（草案送审稿）》
    自从2011年《刑法修正案（八）》规定了对管制刑、缓刑、假释“依法实行社区矫正”和2012年修订《刑事诉讼法》又明确规定了“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”以后，创制社区矫正法的论证与草拟工作就已经开始了。2012年国务院立法工作计划就将社区矫正立法列入需要抓紧工作、适时提出的立法项目，交由司法部负责起草。2013年2月《中华人民共和国社区矫正法（草案送审稿）》（以下简称“2013年《草案送审稿》”）提请国务院审议。原国务院法制办会同有关单位成立了社区矫正立法工作协调小组及审查工作专班，多次召开协调会议，组织立法专题调研，召开专家论证会，集中研究、修改，并向社会公开征求意见。《草案送审稿》共有6章63条，第一章总则，第二章社区矫正机构，第三章刑罚执行，第四章监督管理，第五章教育帮扶，第六章附则。其核心内容如下：
    （1）总体思路和立法原则。2013年《草案送审稿》总体思路是建立和完善中国特色社会主义社区矫正法律制度，构建监禁刑执行与非监禁刑执行统一协调的刑罚执行体系。主要遵循的基本原则：一是坚持社区矫正的本质属性即刑罚执行性质；二是坚持从国情出发，充分考虑社会心理、文化传统和社区建设、社会资源现实，使社区矫正法律制度与我国的经济社会发展水平相适应，与我国社会转型期惩罚和改造罪犯的实际需要相适应；三是坚持立足当前、着眼长远。
    （2）体系结构注意借鉴、参考监狱法。认为监狱法与社区矫正法是刑罚执行制度的两个基本组成部分，应当互相协调、互相支撑。
    （3）立法目的强调有效执行刑罚。2013年《草案送审稿》第1条规定：“为了正确有效执行刑罚，对非监禁的罪犯实行社区矫正，预防和减少犯罪，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”
    （4）适用范围突破了《刑法》《刑事诉讼法》的规定。规定对于被判处管制、宣告缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯以及法律规定的其他罪犯，依照本法实行社区矫正。
    （5）明确规定了社区矫正的任务和基本原则。根本任务是将社区矫正对象改造成为守法公民。基本原则是坚持惩罚犯罪与教育矫正相统一，专门机关与社会力量相结合，监督管理与教育帮扶相结合。
    （6）重新将社区矫正对象的称谓从“社区矫正人员”改为“社区服刑人员”，并专条规定了社区服刑人员的义务和权利。根据第4条规定，“社区服刑人员应当遵守法律、行政法规和社区矫正有关规定，服从监督管理，参加社区矫正机构组织的教育学习活动。”“社区服刑人员的人身权利、财产权利和其他未被依法剥夺或限制的权利不受侵犯。对于侵犯其权利的，社区服刑人员有权提出申诉、控告、检举。”
    （7）规定社区矫正机构执行刑罚由人民警察负责，具体承担对违反有关监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等项工作。社区矫正机构根据需要配备其他执法人员，开展社区矫正工作。社会工作者、志愿者在社区矫正机构组织下，协助开展社区矫正工作。基层组织、社会团体、其他社会组织以及社区服刑人员所在单位、就读学校依法参与社区矫正工作。
    （8）规定县级以上地方人民政府司法行政部门管理本行政区域的社区矫正工作，县级人民政府司法行政部门社区矫正机构负责执行社区矫正，司法所承担社区矫正日常工作。县级人民政府根据需要，建立社区矫正场所，保障社区矫正管理、教育和帮扶工作的开展。
    （9）规定了根据需要在社区矫正场所进行集中管理，对社区服刑人员进行集中管理，由社区矫正机构提出建议，报县级人民政府司法行政部门批准。对社区服刑人员集中管理的时间不超过30日。
    （10）规定了撤销缓刑、假释以及对暂予监外执行人员收监执行的机制，明确列举了4种应当撤销缓刑的情形（情节严重的违反禁止令、脱管1个月、3次警告仍不改正、治安管理处罚仍不改正），6项应当对暂予监外执行的社区服刑人员收监执行的情形（自伤自残欺骗、2次以上警告、擅自离开居住地经警告不改正、拒不报告行踪脱离监管、治安管理处罚仍不改正、暂予监外执行情形消失、保证人失去保证资格），并规定了相应的决定程序和执行方式。
    （二）2016年原国务院法制办公布《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》
    2013年十二届全国人大常委会将《中华人民共和国社区矫正法》列入五年立法规划，同年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，也明确提出要“健全社区矫正制度”。2014年1月，江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《江苏省社区矫正工作条例》，成为我国第一个省级立法机关通过的地方性社区矫正法律规范。紧接着国务院将《社区矫正法》再次列入立法工作计划。同年3月，司法部会同原国务院法制办、中央政法委牵头成立了由中央12个有关部门组成的社区矫正立法工作协调小组和社区矫正法草案审查工作专班，开展立法调研并对社区矫正立法涉及的重大问题进行了研究论证。2013年5月，司法部发布了《关于进一步加强社区矫正执法工作的通知》（已失效），要求社区矫正工作要依法矫正，加强对社区矫正人员的监督管理、规范执法行为、提高执法水平。
    随着2014年4月21日中共中央总书记习近平有关加快推进社区矫正立法的重要讲话精神发表后，《中华人民共和国社区矫正法》的立法工作进入了快车道，同年底党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，又再次明确提出要“制定社区矫正法”。2014年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、原国家卫生计生委联合发布《暂予监外执行规定》，要求对暂予监外执行工作严格依法规范进行。同年9月26日，司法部、中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，对社会力量参与社区矫正在健全社区矫正制度、落实社区矫正任务等方面提出了具体要求。2015年，国务院将社区矫正立法作为重点领域立法的预备项目，全国人大常委会立法工作计划亦将社区矫正立法作为重点领域立法的预备项目。同年4月，中办、国办联合印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》又将社区矫正法作为重点领域立法。2016年国务院将社区矫正立法列为全面深化改革急需的立法项目，同年全国人大常委会将社区矫正法列入10月初次审议的法律案，由此拉开了社区矫正正式立法的帷幕。
    2016年8月30日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，专门就公、检、法、司及监狱看守所在社区矫正工作中衔接配合的问题作出了规范。随后上述“两高两部”又联合发布了《关于对因犯罪在大陆受审的台湾居民依法适用缓刑实行社区矫正有关问题的意见》。2016年12月原国务院法制办正式向社会公开《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》（以下简称“2016年《征求意见稿》”）及其说明，并公开向社会征求意见。2016年《征求意见稿》共5章36条，第一章总则，第二章实施社区矫正的程序，第三章监督管理，第四章教育帮扶，第五章附则。此稿公布后，几乎被理论与实务部门一致否定，但其理念与提法仍值得归纳几条：
    （1）将司法部草拟的社区矫正法2013年《草案送审稿》中规定的社区矫正对象的称谓由“社区服刑人员”改回到2012年“两高两部”《实施办法》规定的“社区矫正人员”。
    （2）立法目的强调了“帮助社区矫正人员顺利回归社会，预防和减少犯罪”。
    （3）将社区矫正的任务更加简化为“监督管理、教育帮扶”2项最基本任务。
    （4）基本原则删掉了“坚持惩罚犯罪与教育矫正相统一”，增加了“保障公众安全与维护社区矫正人员合法权益相结合的原则”。
    （5）强调居民委员会、村民委员会应当依法协助社区矫正机构做好社区矫正工作。居民委员会、村民委员会协助社区矫正机构开展工作所需经费从社区矫正经费中列支。居民委员会、村民委员会可以引导志愿者和社会群众，采取多种形式对社区矫正人员进行教育，并利用社区资源对有特殊困难的社区矫正人员进行必要的帮扶。
    （6）社区矫正在社区矫正人员的居住地执行。社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构或者居民委员会、村民委员会等组织对罪犯的社会危害性和对社区的影响，进行调查评估。
    （7）社区矫正机构应当为社区矫正人员确定矫正小组，协助社区矫正机构开展监督管理工作。矫正小组由社区矫正机构工作人员、居民委员会或者村民委员会工作人员、社区矫正人员的家庭成员或者监护人、保证人，所在单位或者就读学校人员以及社会工作者、志愿者等组成。社区矫正人员为女性的，矫正小组成员中应有女性成员。
    （8）专条规定了对未成年社区矫正人员的监督管理要求：一是矫正宣告不公开进行，其矫正档案不对外公开；矫正小组应当有熟悉青少年成长特点的人员参加；监督管理应当与成年社区矫正人员分开进行；针对未成年社区矫正人员的年龄、心理特点和发育需要等特殊情况，采取有益于其发展的矫正措施。
    （9）社区矫正机构可以公开择优购买社区矫正社会工作服务，为社区矫正人员在思想教育、心理矫治、职业技能等方面提供必要的帮扶。
    （10）更改了一切有关用警的规定和刑罚执行及惩罚犯罪的提法，十分重视依法保护社区矫正人员和社区矫正机构工作人员的双边合法权益，着重体现了在社区并利用社区资源帮助社区矫正人员顺利回归社会的理念及其做法。
    （三）2019年3月司法部起草的《中华人民共和国社区矫正法（草案）》正式进入立法程序进行“一审”
    2017年国务院再次将社区矫正立法列入全面深化改革急需的立法项目。同年，全国人大常委会将社区矫正法列入2017年12月初次审议的法律案，但因社区矫正法的一些核心问题存在较大争议而未能列入初审。2018年3月国务院又将社区矫正法列入立法计划，并交由司法部重新起草。根据立法计划，全国人大常委会将于10月进行初次审议的社区矫正法因社区矫正的性质、机构设置和用警问题未获得共识又一次推迟。正当全国社区矫正界在数次社区矫正法未纳入初审环节而失望时，2019年的春天却带来了社区矫正立法将进入最后冲刺的喜讯。3月8日在十三届全国人大二次会议上，栗战书委员长指出：2019年全国人大常委会主要集中力量落实好党中央确定的重大立法事项，包括审议《中华人民共和国社区矫正法（草案）》等立法调研、起草，确保如期完成。2019年6月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上，司法部部长对《中华人民共和国社区矫正法（草案）》（以下简称“2019年《社区矫正法（草案）》”）作了说明，7月5日，由中国人大网向社会公开征求意见。
    2019年6月28日下午，第十三届全国人大常委会第十一次会议对《社区矫正法（草案）》进行了初次审议。会议普遍认为社区矫正立法落实了党的十八届三中、四中全会精神及部署，贯彻了宽严相济刑事政策，规范了社区矫正工作，有利于节约刑罚执行成本，预防和减少犯罪，对推进平安中国、法治中国建设，维护社会安全和谐稳定，提高社会治理体系和治理能力现代化水平，具有积极作用。人大常委会的评价是：“草案总体指导思想明确，内容较为完备，具体规定基本可行，制定这部法律的时机、条件都已经成熟，希望能够吸收试点经验，抓紧修改完善，及时出台实施。”[35]
    2019年《社区矫正法（草案）》共6章55条，第一章总则、第二章实施程序、第三章监督管理、第四章教育帮扶、第五章未成年人社区矫正特别规定、第六章附则，具有如下理念和特点：
    （1）三点立法总体思路。一是注意处理好确立社区矫正基本法律制度与为今后发展创新留有余地的关系，草案对我国社区矫正机构设置、监督管理和教育帮扶的方式方面等仅作了原则性、基础性规定。二是注意处理好社区矫正法与刑事基本法律之间的关联，对于应当由《刑法》《刑事诉讼法》规定的内容，草案仅作出衔接性规定。三是坚持问题导向，注重解决社区矫正工作中的突出问题，草案对社会力量参与和有关机关在社区矫正中的衔接配合，尽可能予以细化。
    （2）称谓的改变。主要改变了2016年《征求意见稿》对社区矫正对象的称谓，将“社区矫正人员”改为“社区矫正对象”，更符合人性化的矫正理念和矫正工作的原理，同时也避免了因“社区矫正人员”的外延太广泛，易于将社区矫正工作人员也纳入的弊端。
    （3）目的的调整。将2016年《征求意见稿》第1条“为了规范社区矫正工作，正确执行刑罚，帮助社区矫正人员顺利回归社会，预防和减少犯罪，制定本法”改为“为了保障和规范社区矫正工作，正确执行刑罚，提高教育改造质量，促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪，制定本法”。将有争议的立法目的和目标“帮助社区矫正人员顺利回归社会”改为“促进社区矫正对象顺利融入社会”，避免了对管制刑和缓刑因一直就在社会未进监狱看守所，而将其列为“回归社会”不妥的问题，至少减少了歧义。
    （4）限定了适用范围。严格与《刑法》《刑事诉讼法》关于社区矫正适用范围规定保持一致，草案第2条规定，对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯实行的监督管理、教育帮扶等活动，适用本法。
    （5）强调依法开展社区矫正工作并接受法律监督，以体现对社区矫正对象合法权益的保护。2016年《征求意见稿》第4条写的是：“人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责，分工负责、协调配合，共同做好社区矫正工作。”2019《社区矫正法（草案）》（一次审议稿）改为：“人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责，分工负责、互相配合、互相制约，依法开展社区矫正工作。人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督。”增加了“互相制约”，将“共同做好”改为“依法开展”，同时增加了人民检察院“依法”对社区矫正工作实行法律监督，充分显示了社区矫正法的立法工作贯彻了党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国的精神要求和宪法规定的“依法治国”与“尊重和保障人权”的基本国策，在第3条社区矫正应当遵循的基本原则中，将“保障公众安全与维护社区矫正人员合法权益相结合的原则”改为“保障社会公共安全与维护社区矫正对象合法权益并重的原则”，也充分说明了这一点。
    （6）明确了社区矫正机构和社区矫正工作人员。2019年《社区矫正法（草案）》第5条规定：“社区矫正机构是刑事诉讼法规定的社区矫正的执行机关，由县级以上地方人民政府根据需要设置。社区矫正机构的设置和撤销，由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见，按照规定的权限和程序审批。”“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”为了维护高素质社区矫正工作队伍建设，该草案在第6条中又明确规定，社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员，履行监督管理等执法职责。社区矫正机构工作人员依法开展社区矫正活动，受法律保护。
    （7）强调了社区矫正工作的社会性及系统工程的属性。如草案第9条规定：“国家鼓励企业事业单位、社会组织等社会力量参与社区矫正工作。”又如第7条要求居民委员会、村民委员会和社区矫正对象的监护人、保证人、家庭成员，所在单位或者就读学校应当协助社区矫正机构做好社区矫正工作。为了解决司法行政机关和司法所与相关部门联合开展社区矫正工作及衔接问题，第4条第4款还专门规定了“乡镇以上地方人民政府可以设立社区矫正委员会，负责组织、协调、指导本行政区域内的社区矫正工作”。
    （8）明确了实施社区矫正的工作程序。为了增强法律的可操作性，2019年《社区矫正法（草案）》专设了一章细化了社区矫正的程序性规则，特别是规范了社区矫正各部门相互衔接配合的内容：一是明确社区矫正居住地为社区矫正对象的执行地；二是明确了社区矫正前的调查评估程序；三是对有关法律文书送达，社区矫正对象报到、接收等程序作了细化规定；四是规定了社区矫正机构依法对社区矫正对象实施考核奖惩，以及对社区矫正对象提请减刑、撤销缓刑、撤销假释、收监执行等情形时的衔接配合程序；五是对解除社区矫正、社区矫正终止等程序作了相关规定。
    （9）用专章分别规定了社区矫正的监督管理和教育帮扶措施。从2016年《征求意见稿》开始，社区矫正的基本任务就不再提刑罚执行、监督管理、教育改造、帮困扶助等4项任务和监督管理、教育矫正、适应性帮困扶助等3项任务，而是突出监督管理和教育帮扶2项基本任务。关于监督管理，2019年《社区矫正法（草案）》第三章规定，社区矫正对象在社区矫正期间应当遵守国务院司法行政部门关于报告、会客、外出、迁居、保外就医等监督管理规定以及人民法院禁止令。社区矫正对象脱离监管的，社区矫正机构应当立即组织查找，公安机关等有关单位和人员应当予以配合协助。社区矫正机构发现社区矫正对象正在实施违反监督管理规定或者违反人民法院禁止令行为的，应当立即制止；制止无效的，应当立即通知公安机关到场处置。关于教育帮扶措施，2019年《社区矫正法（草案）》第四章规定，县级以上地方人民政府及其有关部门应当为教育帮扶社区矫正对象提供必要的场所和条件，组织动员社会力量参与教育帮扶工作。该条规定了不同的主体在教育帮扶社区矫正对象中的主要工作，为社会力量参与社区矫正工作提供法律依据。同时，还明确规定社区矫正对象可以按照国家有关规定申请社会救助、参加社会保险、获得法律援助，社区矫正机构应当给予必要的协助。
    （10）关注未成年人社区矫正。为了加强对未成年社区矫正对象的权益保障，结合未成年人特点，促进其顺利融入和回归社会，《社区矫正法（草案）》专门设立了第五章“未成年人社区矫正特别规定”用4条的内容规范了有别于成年人的社区矫正制度，强调采取有针对性的矫正措施、矫正小组应当吸收熟悉未成年人成长特点的人员参加、未成年社区矫正对象的身份信息不能公开、应当对未成年人社区矫正情况予以保密、保障未成年社区矫正对象的受教育权。
    （四）2019年6月《中华人民共和国社区矫正法（草案》（二次审议稿）的基本情况
    2019年10月24日下午，第十三届全国人大常委会第十四次会议对《中华人民共和国社区矫正法（草案）》（二次审议稿）（以下简称“《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）”）进行了分组审议。大家普遍认为，《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）充分吸收了常委会审议意见和有关方面的意见，较好地回应了当前社区矫正实践中亟需解决的问题，在顶层设计上兼顾了全局性、前瞻性和可操作性，充分体现出我国司法理念和司法制度的进步，体现了党中央全面深化改革、全面依法治国的精神。全国人大常委会对《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）的总体评价是：“草案进一步完善了立法目的和社区矫正工作原则，突出人权保障，增加了‘机构、人员和职责’和‘法律责任’专章，对社区矫正队伍建设提出要求，细化了有关程序规定和未成年人社区矫正特别规定，体现了鼓励社会力量充分参与的精神。草案内容更加完善，结构更加合理，总体赞成，建议进一步修改后及时出台。”[36]会后，法制工作委员会在中国人大网全文公布草案，再次征求社会公众意见。
    2019年11月12日上午，全国人大宪法和法律委员会、监察和司法委员会、常委会法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门、部分全国人大代表和专家学者对《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）的意见。与会人员普遍认为，“制定社区矫正法对规范社区矫正工作，完善刑事执行方式，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。草案充分体现了十九届四中全会的精神，体现了我国司法理念和司法制度的进步，是多年来社区矫正实践的经验总结，兼顾了原则性与灵活性，总体上比较成熟，建议进一步修改后及时出台。”[37]
    《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）共9章63条，第一章总则、第二章机构、人员和职责、第三章决定和接收、第四章监督管理、第五章教育帮扶、第六章收监执行、第七章未成年人社区矫正特别规定、第八章法律责任、第九章附则。与《社区矫正法（草案）》即一审稿相比，增加了2章，即第六章“收监执行”和第八章“法律责任”，也多增加了8条规范。最核心的变动情况如下：
    （1）理念的更新、提法的更改。严格遵守刑事法治惩罚犯罪与保障人权的理念，追求并平衡法治、人道、民主、文明、安全、公正和效率的价值，修正了社区矫正试点工作以来移植西方正在形成的社区矫正报应惩罚模式及其非监禁刑或社区矫正刑的犯罪学理念和提法，以及概念过于偏窄的非监禁刑罚执行方式、非监禁刑罚执行活动、非监禁刑罚执行制度、社区刑罚执行等不符合中国《刑法》《刑事诉讼法》所规定的罪刑法定原则及其刑罚种类、具体刑罚适用和执行制度的各种提法，将我国的社区矫正定性为更加宽泛的刑事执行方式和中国特色的刑事执行制度。
    （2）进一步完善了立法目的，增加了“根据宪法，制定本法”。《社区矫正法（草案）》（一次审议稿）第1条规定：“为了保障和规范社区矫正工作，正确执行刑罚，提高教育改造质量，促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪，制定本法。”《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）第1条规定：“为了规范和保障社区矫正工作，正确执行刑事判决、裁定和暂予监外执行决定，提高教育矫正质量，促进社区矫正对象顺利融入，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”为什么将一审稿中的“正确执行刑罚”删掉，改为“正确执行刑事判决、裁定和暂予监外执行决定”呢？根据主持社区矫正立法工作的全国人大法工委刑法室主任王爱立主编的《中华人民共和国社区矫正法解读》和王爱立与司法部社区矫正局局长姜爱东共同主编的《中华人民共和国社区矫正法释义》二书揭示的立法过程与争议得知：“将社区矫正定位为‘刑罚执行’，是一种比较有代表性的意见。在草案审议和征求各方面意见的过程中，有的代表还比较坚持。这类意见总的出发点，是认为‘社区矫正是刑罚执行’。为此，在具体社区矫正工作中，更强调强化社区矫正对象的罪犯身份；加强和体现社区矫正的惩罚性；主张普遍适用强制性的教育改造措施，如社区劳动、电子手铐、集中学习、原则上不得外出等。同时，为保证上述措施的落实，防止社区矫正对象不配合，建议设置专门的社区矫正警察予以震慑。”“对于上述意见，人大代表会同有关方面和专家学者反复进行认真研究。总的来看，大多数意见认为，社区矫正对象包括四类人，这四类人的法律地位、义务都有所不同，简单将社区矫正笼统定性为刑罚执行不准确，也缺乏法律依据。如社区矫正对象中，管制属于刑罚执行，但占比很小，而占绝大多数的缓刑，是刑罚的暂缓执行，符合条件的，原判刑罚就不再执行，二者的性质、制度设定的目的、理论基础都完全不同。讨论中，不少意见认为，将社区矫正定位为刑罚执行，未能正确理解刑罚理论的一些基本概念和制度，某种程度上反映了理论研究深度不够；用于指导实践，容易出现脱离‘罪刑法定原则’的工作偏差，是‘画地为牢’‘法外施刑’等错误做法的思想根源。”“基于上述理由，在草案修改完善的过程中，根据全国人大常委会审议意见和部分全国人大代表、地方、部门、院校和社会公众提出的意见，作出了上述修改。”[38]
    （3）明确了社区矫正工作的目标。我国刑法的目的就是预防犯罪，具体到刑事执行环节，追求的特殊预防教育刑目的。《社区矫正法（草案）》（一次审议稿）和《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）在第1条中都规定了“预防和减少犯罪”的总目的，二次审议稿在第3条基本原则“社区矫正工作坚持监督管理与教育帮扶相结合，专门机关与社会力量相结合”之后，又补充规定了一个具体的社区矫正工作目标“消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民，促进社会和谐”。这与1994年《监狱法》第3条的规定“监狱对罪犯实行惩罚与改造相结合、教育与劳动相结合的原则，将罪犯改造成为新人”极其相似，只是“将罪犯改造成为新人”改成了“帮助其成为守法公民”，如何实现这个目标呢？这就需要“监督管理与教育帮扶相结合，专门机关与社会力量相结合，消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素”。对于人“消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素”的新提法，立法者作出的解释是：“社区矫正工作应当围绕该目标展开。比如，有的社区矫正对象没有劳动能力和收入来源，就存在再实施侵财性犯罪的风险，对此，可以协助其根据国家有关规定申请社会救助，还可以通过开展劳动技能培训，帮助其获得就业岗位，让其具备基本的生存能力，预防其再犯罪。社区矫正对象若有酗酒、药物依赖或者实施家庭暴力犯罪的，则可以考虑通过心理疏导、戒瘾治疗、精神治疗等措施，帮助其戒酒、戒瘾，改变恶习，消除其可能重新犯罪的因素，恢复正常的工作和生活，成为守法公民。”[39]
    （4）注意保障社会公共安全与维护社区矫正对象合法权益。在域外尤其是美国社区矫正的发展历史，由于忽略了对社区安全的防护，只是为了节省监狱刑罚执行的昂贵投入，不仅是将轻刑犯放在社区考察，而且将再犯风险极高的重刑犯也放回社区监管，什么人都敢放在社区矫正，搞得社区乌烟瘴气且治安环境恶劣，曾一度遭到社区居民的强烈抵制，因此保障社区安全成了社区矫正的基本原则和风险管理的核心内容。《社区矫正法（草案）》（一次审议稿）曾将“保障社会公共安全与维护社区矫正对象合法权益作为并重的原则”，但考虑到整部《社区矫正法（草案）》的内容已经十分强调和突出了社区安全和权益保障，同时担心此项原则的提法，会引起“社区矫正将罪犯放在社区会带来社会公共安全问题”的误解，更何况中国老百姓对罪犯的认识还大多停留在传统的杀人放火无恶不作的自然犯印象之中，对目前以醉驾入刑后的社会危险性极低类型的法定犯还认识不够，因此在审判机关委托矫前社会可行性调查时，常遭到社区基层组织和群众的拒绝，缓刑率还不够高，管制率极低，假释几乎是零。亟需正确的引导与宣传。为此，立法者特别强调：“四类社区矫正对象都是社区矫正决定机关认为没有再犯罪的危险，对所居住的社区没有重大不良影响，才决定适用社区矫正的，因此，严格依法开展社区矫正工作，不会引发公共安全问题。实际工作中，要注意做好宣传解释工作，争取社会各方面的支持和社区群众的理解，避免对社区矫正对象的符号化和标签化认识，避免社会公众对社会公共安全问题产生不必要的疑惑和担忧。”[40]
    （5）增设了第二章“机构、人员和职责”。社区矫正机构和队伍建设始终是一个围绕着社区矫正工作发展的老大难问题，为此《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）专设一章共9条予以法律支持与保障。本章的创新点亦是争议点：一是第8条第2款规定“人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责，分工负责、互相配合、互相制约，做好社区矫正工作”。最难的是此项规定缺乏宪法依据，1982年《中华人民共和国宪法》第135条仅规定了“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”二是第9条规定“县级以上地方人民政府根据需要设在置社区矫正机构，作为社区矫正的执行机关”，是司法行政机关的内设机关，还是单独行使权力的对外法人组织？其性质是刑事执行机关，还是普通行政执法部门？三是第10条规定：“社区矫正机构应当配备具有法律、心理或者社会学等专业知识的专门国家工作人员（以下称社区矫正机构工作人员），履行监督管理、教育帮扶等执法职责。”其身份是普通公务员，还是刑事执行官或者社区矫正官。四是第16条规定，“国家推进高素质的社区矫正工作队伍建设”，什么叫高素质的，是否有学历要求或者必须通过法律职业资格考试？
    （6）增设了第六章“收监执行”。本章争议最大的是第48条的规定，“被提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象可能逃跑或者发生社会危险性的，社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时，提请人民法院决定对其先行拘留。”此“拘留”为何种性质，其条件是什么？实体、程序和证据如何规定？如果是行政性治安拘留应由公安做比较合适，法院仅行使妨碍司法审判秩序较严重行为的司法拘留权。
    （7）增设了第八章“法律责任”。本章是对监狱法体系的突破，也是带有刚性需求的刑事执行法性质的社区矫正法的必备，法律就是写满权和义务的规范，要求法律关系主体依法行使权利履行义务，若没有做到或不作为、乱作为并造成了严重危害后果，当然要承担法律责任。因此本章的增设受到普遍的认可。但是，法律责任的规定不能仅限对社区矫正对象的违法和社区矫正工作人员的渎职，而应该对所有参加社区矫正工作的各部门、各单位、各人民团体社会组织和社会工作者、社会志愿者等都规定没有依法履行职责时的法律责任及应该担负的法律后果。此外，对专门从事社区矫正工作的社区矫正机构工作人员和其他国家工作人员也应该有容错机制，尽责就应该免责，不能因为社区矫正对象脱逃犯罪就一定追究无辜管理者的责任。
    （五）2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议全票通过了《中华人民共和国社区矫正法》
    2019年11月19日，全国人民代表大会宪法和法律委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对草案进行了逐条审议。监察和司法委员会、中央政法委员会、最高人民法院、公安部、司法部的有关负责同志列席了会议。12月16日全国人民代表大会宪法和法律委员会召开会议就修改后的《社区矫正法（草案）》再次进行审议并作出了《关于〈中华人民共和国社区矫正法（草案）〉审议结果的报告》，其结论是：“宪法和法律委员会认为，草案经过两次审议修改，已经比较成熟。”同时提出了6项（工作原则和目标、尊重和保障人权、工作体制和机构设置、社工应具备知识和队伍建设、电子定位的条件和程序、建议将“先行拘留”修改为“逮捕”）修改意见。12月24日上午全国人民代表大会宪法和法律委员会对《社区矫正法（草案）》三次审议稿进行了分组审议。针对常委会组成人员提出的审议意见，宪法和法律委员会当晚又召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对草案进行了审议。其结论是：“草案是可行的”。同时提出了3项（建议删除公、检、法、司“互相制约”的提法、建议人民团体参与社区矫正工作、建议增加年满16周岁的社区矫正对象有就业意愿的可以协调职业技能培训和就业指导帮助）修改建议。最后的草案建议稿按上述意见作了修改。2019年12月27日全国人民代表大会宪法和法律委员会作出《关于〈中华人民共和国社区矫正法（草案三次审议稿）〉修改意见的报告》，其结论是：“宪法和法律委员会建议本次常委会会议审议通过。”2019年12月28日，十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议全票通过了《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》），国家主席习近平签署第四十号主席令公布，《社区矫正法》正式出台，自2020年7月1日起施行。
    如果从1949年中华人民共和国刚成立时就已经存在的缓刑、假释、管制和回村执行制度算起，在社区对罪犯的监督管理和教育帮扶的工作经历了90余年的风风雨雨。如果从2003年“两高两院”《通知》作为节点算起，中国特色的社区矫正制度的艰辛探索已经走过了16年。如果从司法部2011年开展组织研究和起草《中华人民共和国社区矫正法》算起，也有至少8个年头。如果仅从2013年2月司法部将《社区矫正法（草案送审稿）》报送国务院算起，到2019年12月28日全票通过《社区矫正法》并正式颁布也有6个年头。对于此部通过之前争议很大甚至“难产”但结果又是如此完美的立法活动，主持社区矫正立法工作的全国人大常委会法工委刑法室王爱立主任十分感慨地说道：“获得全票通过，常委会立法中只有少数法律有此殊荣。但作为亲历者，我们深知，这一结果并非意味着这部法律没有缺憾，须知立法往往是一个不断磨合和妥协，最终向次优解冲刺的过程。我们理解，全票更表达的是常委会组成人员向长期以来致力于社区矫正工作方方面面的人士辛勤努力的致意；是对社区矫正工作实践呼唤专门法律的急切期盼的回应；也是相关部门和决策者从深入推进全面依法治国大局出发，勇于寻求最大公约数的选择。归根结底，充分体现了立法者对社区矫正工作在法治轨道上继续健康发展的期望。”[41]
    《社区矫正法》共9章63条，第一章总则、第二章机构、人员和职责、第三章决定和接收、第四章监督管理、第五章教育帮扶、第六章解除和终止，第七章未成年人社区矫正特别规定、第八章法律责任、第九章附则。与《社区矫正法（草案）》（二次审议稿）相比，在章名上将第六章“收监执行”改为“解除和终止”。在内容上有以下几方面的改动：
    在第1条将社区矫正目的中的“正确执行刑事判决、裁定和暂予监外执行决定”，改为“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”。
    在第3条原有的2项基本原则之后，增加了1项基本原则“采取分类管理、个别化矫正”。在原有的工作目标“消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民”之前，增加了“有针对性地”。
    在第4条社区矫正对象的权利前增加了1款义务“社区矫正对象应当依法接受社区矫正，服从监督管理”。将原来的第1款权利“社区矫正工作应当依法进行，尊重和保障人权”放在了原来的第2款权利规定之前。
    在第8条第2款“人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责，分工负责、互相配合、互相制约，依法做好社区矫正工作”中，删掉了“分工负责、互相配合、互相制约”。将第3款“乡镇以上地方人民政府根据需要设立社区矫正委员会，负责组织、协调、指导本行政区域内的社区矫正工作”，改为“地方人民政府根据需要设立社区矫正委员会，负责统筹协调和指导本行政区域内的社区矫正工作”。
    在第9条第1款将“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，作为社区矫正的执行机关”，改为“县级以上人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施”。
    在第10条将“社区矫正机构应当配备具有法律、心理或者社会学等专业知识的专门国家工作人员（以下称社区矫正机构工作人员）”中的“、心理或者社会学”删掉。
    在第11条将“社区矫正机构根据需要，组织具有相关专业知识的社会工作者，协助开展社区矫正工作”，改为“社区矫正机构根据需要，组织具有法律、教育、心理、社会工作等专业知识或者实践经验的社会工作者开展社区矫正相关工作”。
    在第16条“社区矫正机构应当加强对社区矫正工作人员的管理、监督和培训”之后，增加了“和职业保障”。
    在第17条第1款将“社区矫正决定机关在作出判决、裁定、暂予监外执行决定时应当确定社区矫正的执行地”，改为“社区矫正决定机关判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定或者批准暂予监外执行时应当确定社区矫正执行地”。
    在第19条第1款将“社区矫正决定机关决定社区矫正，应当按照刑法、刑事诉讼法等法律规定的条件和程序进行”，改为“社区矫正决定机关判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定或者批准暂予监外执行，应当按照刑法、刑事诉讼法等法律规定的条件和程序进行”。
    在第20条将“社区矫正决定机关应当自判决、裁定或者决定生效之日起三日内通知执行地社区矫正机构”中的“三日”改为“五日”。
    将第24条移到第34条并改为：“开展社区矫正工作，应当保障社区矫正对象的合法权益。社区矫正的措施和方法应当避免对社区矫正对象的正常工作和生活造成不必要的影响；非依法律规定，不得限制或者变相限制社区矫正对象的人身自由。社区矫正对象认为其合法权益受到侵害的，有权向人民检察院或者有关机关申诉、控告和检举。受理机关应当及时办理，并将办理结果告知申诉人、控告人和检举人。”
    将第27条改为第26条，第2款“社区矫正机构实地查访”之后，增加了“等工作”。
    将第28条改为第27条，第1款“对于需要经常性跨市、县活动的，可以根据情况，简化批准程序和方式；对于可能逃跑或者实施违反监督管理规定行为的，不予批准，并说明理由”。修改并删减为“对于因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的，可以根据情况，简化批准程序和方式”。
    第29条变动的内容比较多：一是将第1款“社区矫正机构经过批准，可以采用电子定位手段”改为“经县级司法行政部门负责人批准，可以使用电子定位装置”；二是在第1款增加了“（三）拒不按照规定报告自己的活动情况，被给予警告的”和“（五）拟提请撤销缓刑、假释或者暂予监外执行收监执行的”2项内容；三是增加了第2款“前款规定的使用电子定位装置的期限不得超过三个月。对于不需要继续使用的，应当及时解除；对于期限届满后，经评估仍有必要继续使用的，经过批准，期限可以延长，每次不得超过三个月”；四是对原第2款改为第3款文中的“电子定位手段”改为“电子定位装置”。
    将第38条改为第35条，增加了第2款内容“有关人民团体应当依法协助社区矫正机构做好教育帮扶工作”。
    将第40条改为第37条，删掉了“正常入学”。
    将第47条改为第46条，将第3款中的“社区矫正机构应当向执行地或者原审人民法院提出撤销缓刑、假释建议”，改为“社区矫正机构应当向原审人民法院或者执行地人民法院提出撤销缓刑、假释建议”。
    将第48条改为第47条，将“社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时，提请人民法院决定对其先行拘留”，改为“社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时，提请人民法院决定对其予以逮捕”。由“拘留”到“逮捕”，是一个严格依法立法的重大亮点。该条第2款就相应改为“人民法院应当在四十八小时内作出是否逮捕的决定。决定逮捕的，由公安机关执行。逮捕后的羁押期限不得超过三十日”。
    将第49条改为第48条，本条变动较大：一是第2款由“人民法院拟撤销缓刑、假释的，应当听取社区矫正对象意见，社区矫正对象可以委托律师提供法律帮助，向人民法院提出意见”改为“人民法院拟撤销缓刑、假释的，应当听取社区矫正对象的申辩及其委托的律师的意见”；二是在第3款在“送交监狱或者看守所”之后加“执行”，将“社区矫正对象被先行拘留的，拘留一日折抵刑期一日”改为“执行以前被逮捕的，羁押一日折抵刑期一日”；三是将第4款“人民法院裁定不予撤销缓刑、假释，社区矫正对象被先行拘留的，公安机关应当立即将其释放”改为“人民法院裁定不予撤销缓刑、假释的，对被逮捕的社区矫正对象，公安机关应当立即予以释放”。
    将第50条改为第49条，主要将第2款中的“十五日”改为“三十日”。
    将第53条改为第52条，将“心理特点和发育需要等特殊情况”改为“心理特点、发育需要、成长经历、犯罪原因、家庭监护教育条件等情况”。
    将第56条改为第55条，增加了第2款“年满十六周岁的社区矫正对象有就业意愿的，社区矫正机构可以协调有关部门和单位为其提供职业技能培训，给予就业指导和帮助”。
    将第59条改为第58条，删掉了第2款“社区矫正对象为已满十八周岁的在校学生，可以参照未成年人社区矫正有关规定执行”。
    将第60条改为第59条，删掉了“收监执行”。
    增加了第62条：“人民检察院发现社区矫正工作违反法律规定的，应当依法提出纠正意见、检察建议。有关单位应当将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院，没有采纳的应当说明理由。”
    关于社区矫正立法的指导思想和原则，全国人大常委会法工委刑法室王爱立主任归纳总结为四点：
    （1）坚持立足国情和实际，认真总结社区矫正工作实践经验，将可复制、可推广的行之有效做法上升为法律规定，以巩固改革成果，同时处理好确立社区矫正基本法律制度与为今后发展创新留有空间的关系。对于社区矫正最难立法解决的机构设置、监督管理和教育帮扶的方式方法等作了原则性、基础性规定，为实践发展留下了空间。
    （2）坚持问题导向、目标导向，尊重社区矫正工作的规律，注重解决实践中存在的突出问题。本次立法重点解决了社会力量参与社区矫正工作、社区矫正机构通过公开择优购买社会服务、项目委托等帮扶问题。细化了社区矫正工作涉及公检法司等多个有关机关和部门时的衔接配合诸多方面的程序性问题，以增强可持续性。
    （3）坚持科学立法、民主立法。关于此类的事例很多，最核心的是社区矫正的性质由最早的“非监禁刑罚执行方式”“非监禁刑执行”“刑罚执行”改变为未在法条中明示的“刑事执行”，就是在立法工作中与有关部门充分沟通，调研中重视听取基层法院、检察院和司法行政机关工作人员、专家学者等各方面的意见，积极回应实践中的需要，充分吸收各方面的意见而更改的。“因大多数意见认为，社区矫正对象中占绝大多数的缓刑，是刑罚的暂缓执行，符合条件的，原判刑罚就不再执行，不能认为是刑罚执行，最后将一审稿的‘正确执行刑罚’修改为‘保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行’。”此外，电子定位装置的适用，法院对符合条件的被提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象的逮捕措施等有关规定，“就是在广泛听取意见，充分考虑各方面因素的基础上作出的规定”。[42]
    注意处理好社区矫正立法中与《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》《治安管理处罚法》等法律之间的关系，做好与这些法律的有机衔接。王爱立主任认为，“刑法、刑事诉讼法是刑事基本法律，对于社区矫正的范围、性质、适用条件，对于管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类社区矫正对象应当遵守的规定，减刑、撤销缓刑、撤销假释的条件等内容，刑法、刑事诉讼法已有明确规定，社区矫正法仅作衔接性规定。对于违反监督管理规定的治安管理处罚问题，社区矫正法也仅作指引性规定。”[43]
    关于社区矫正法颁布实施的重大意义，司法部社区矫正局姜爱东局长总结道，“社区矫正法的颁布实施为依法开展社区矫正工作提供了坚实的法治保障”，[44]具体意义有三大方面：
    《社区矫正法》的颁布实施，对于进一步完善社区矫正制度、推进社区矫正工作高质量发展具有重要意义。社区矫正法的颁布实施，为进一步完善中国特色社区矫正制度，健全社区矫正领导体制和工作机制，加强高素质队伍建设，规范社区矫正工作程序，提高矫治能力和水平，提供了根本保障，标志着社区矫正工作迈出了跨越性的步伐。
    《社区矫正法》的颁布实施，对于健全我国刑事执行制度、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。社区矫正是创新社会治理的重要方面。《社区矫正法》全面总结、提炼了社区矫正多年来的实践经验，坚持科学的社会治理理念、以人民为中心的根本立场、联动融合的根本取向，贯彻了共建共治共享社会治理制度的基本要求。
    《社区矫正法》的颁布实施，对于深入贯彻落实全面依法治国基本方略、尊重和保障人权、树立公正司法理念具有重要意义。一是顺应了人民群众对社会安全、司法公正和权益保障的新期待；二是把坚持打击犯罪与加强人权法治保障相结合，既强调加强对社区矫正对象的依法监管教育，又鲜明提出尊重和保障人权，体现了国家治理的重要价值追求；三是要求社区矫正机构工作人员严格遵守宪法和法律，明确其执法权限和法律责任，坚持司法为民，坚决反对滥用权力，为严格规范公正文明执法提供了保障。
    总之，《社区矫正法》的颁布实施是我国刑事法治建设的一个重要成就，进一步丰富完善了中国特色社会主义法治体系，为创制《中华人民共和国刑事执行法》奠定了坚实的基础，为推进国家治理体系和治理能力的现代化提供了坚实的制度保障。
    五、2020年6月18日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《中华人民共和国社区矫正法实施办法》
    为做好社区矫正法的贯彻实施，进一步推进和规范社区矫正工作，司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部积极进行沟通协调研究，广泛向社会征求意见，制定并出台了《中华人民共和国社区矫正法实施办法》（以下简称“‘两高两部’《社区矫正法实施办法》”），该办法第59条规定：“本办法自2020年7月1日起施行。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2012年1月10日印发的《社区矫正实施办法》（司发通［2012］12号）同时废止。”
    （一）“两高两部”《社区矫正法实施办法》的法律定性与指导思想
    （1）法律定性。从2012年的“两高两部”《实施办法》与2020年“两高两部”《社区矫正法实施办法》的制定主体、适用范围和法律效果来看，都属于规范性文件，只不过2012年“两高两部”《实施办法》是为了配合2011年《刑法修正案（八）》和2012年新修订《刑事诉讼法》中有关社区矫正的规定而出台的社区矫正试点阶段具体指导社区矫正工作的规范性文件，而2020年“两高两部”《社区矫正法实施办法》则是为了贯彻落实《社区矫正法》而专门指导人民法院、人民检察院、公安和司法行政四家如何依法开展社区矫正工作的更具可操作性的规范性文件。所谓规范性文件，是各级机关、团体、组织发布的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故名称为规范性文件。目前我国法律法规对于规范性文件的含义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。但必须做到统一登记、统一编号、统一公布“三统一”。一般而言，规范性文件仅适用于制定主体职权范围内的工作并具有其行业内的普遍约束力，与法律和行政法规相比较而言，法律位阶要低许多，最多将其定位于准立法行为及政策性规范文件。因此，待“两高两部”《社区矫正法实施办法》适用一段时间并相对成熟后，建议最好通过立法机关制定与《社区矫正法》真正配套的对所有参与社区矫正法律关系的主体都有普遍约束力的行政法规——《中华人民共和国社区矫正法实施细则》。
    （2）指导思想。根据官方统一的宣传口径规定：一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导；二是认真贯彻党中央全面推进依法治国和司法体制改革决策部署；四是认真贯彻落实党的十九届四中全会提出的加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理；五是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进的要求；六是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度；七是坚持和发展新时代枫桥经验，构建基层社会治理新格局，着力解决工作实践中的突出问题，为社区矫正工作提供有力的法治保障。
    （二）制定“两高两部”《社区矫正法实施办法》的总体思路
    正确处理与上位法的关系，体现《社区矫正法实施办法》与《社区矫正法》紧密衔接的定位和特点，对于《刑法》《刑事诉讼法》和《社区矫正法》以及相关法律法规已有规定的，《社区矫正法实施办法》就尽量避免重复，只进行衔接性规定。
    坚持问题导向，对属于“两高两部”职权范围内、有权决定的内容进行全面修订，尽可能细化、解决执法实践中的问题，以适应社区矫正工作新形势、新要求。
    坚持从实际出发，考虑到我国地域辽阔、各地社会经济发展情况不同，有些条款规定注意留有余地，避免绝对化，为各地制定具体规定和细则预留空间。
    （三）“两高两部”《社区矫正法实施办法》的体系结构及核心内容
    “两高两部”《社区矫正法实施办法》共59条，没有分章，但可以分成几个部分予以理解：第一部分是第1条至第2条、第52条和第56条第1款属于总则性规范，主要规定了目的依据、领导体制和工作机制、突发事件处置机制、社区矫正工作人员人身安全和职业尊严受法律保护；第二部分是第3条至第11条属于机构职责性及信息化建设规范，主要规定了纵向机构职责、横向机构协调、信息化建设；第三部分是第12条至第15条属于决定程序规范，主要规定了执行地的确定、调查评估、矫前教育；第四部分是第16条至第22条属于接收程序规范，主要规定了文书送达、入矫报到、登记接收、矫正档案、矫正小组、入矫宣告、分类管理、矫正方案；第五部分是第23条至第31条和第37条至第41条属于监督管理规范，主要规定的是查访方式、日常管理、安全防范、外出审批、变更执行地审批、电子定位装置适用、失联查找、禁止令执行、新旧违法被强制措施的通报；第六部分是第43条至第45条属于教育帮扶规范，主要规定了因人施教的原则、分类教育、集中教育、集体教育、购买服务、公益活动、监时救助、就业培训、社区保障、协助就学、法律援助；第七部分是第32条至第36条和第42条至第51条属于考核奖惩和收监执行规范，主要规定了考核奖惩的原则、表扬、减刑、训诫、警告、治安管理处罚、撤销缓刑、撤销假释、予以逮捕、追逃、收监执行；第八部分是第53条至第54条属于解除矫正规范，主要规定了解除矫正的情形、解矫手续、矫正宣告和安置帮教衔接等内容；第九部分是第55条未成年人社区矫正规范，主要是规定未成年人矫正方案的特别要求、信息保密、宣告不公开及宣告或者处罚时监护应到场；第十部分是第56条第2、3款至第57条法律责任规范，主要规定了追究不实举报等责任、对人民检察院的纠正整改意见不到位、不落实的责任追究。
    （四）“两高两部”《社区矫正法实施办法》的亮点特点
    （1）突出了党对社区矫正工作的领导地位和中国特色的社区矫正领导体制和工作机制。第2条明确规定：“社区矫正工作坚持党的绝对领导，实行党委政府统一领导、司法行政机关组织实施、相关部门密切配合、社会力量广泛参与、检察机关法律监督的领导体制和工作机制。”社区矫正试点工作以来所取得的巨大成就，的确得益于中国共产党的坚强领导和中国特色社会主义制度的强大支撑，如果没有党的领导尤其是区县及基层乡镇、街道党委和政府的大力支持和协助组织公检法等政法、财政、民政、教育、人社等部门力量，单靠司法行政机关和司法所的力量，要想在社区并依托社区力量做好每年进出100多万列管70余万的罪犯并有效监督管理和教育帮扶，将再犯率始终控制在0.2%以下，几乎是不可能的。今后依法社区矫正工作的开展，更需要党的坚强领导和政策支持。
    （2）突出了对风险社会社区矫正工作的危险性防范和突发事件应急处置机制建设。为了保障社区安全，对缓刑、假释和暂予监外执行罪犯适用社区矫正的前提之一，就是没有犯罪的危险，为此矫前都必须要进行调查评估，否则绝对不能适用。但是人与社会环境都是在发展变化的，诱发犯罪的内外因素都会随时产生和演变，再犯罪的可能性尽管很低，但仍然有可能发生，这也就是我们要对管制、缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯依法实施社区矫正，严格监督管理和教育帮扶制度的原因之所在。更何况，人有生老病死，天有不测风云，如非正常死亡，又如新冠疫情。因此，做好社区矫正的风险防控和突发事件应急预案非常必要。“两高两部”《社区矫正法实施办法》第52条规定：“社区矫正机构应当建立突发事件处置机制，发现社区矫正对象非正常死亡、涉嫌实施犯罪、参与群体性事件的，应当立即与公安机关等有关部门协调联动、妥善处置，并将有关情况及时报告上一级社区矫正机构，同时通报执行地人民检察院。”
    （3）突出了对社区矫正工作人员的权利保障，尽可能做到尽责免责。随着风险社会的来临，随着依法矫正及人民检察院对社区矫正执法工作检察力度的加大，社区矫正工作人员因为渎职被判刑的事例时有发生，在严格纪律、规范责任、惩治犯罪的同时，也应建立容错机制，对社区矫正工作人员予以保护。同时，在《社区矫正法》没有规定社区矫正工作人员警察身份和强制手段的情况下，更应该强调对“社区矫正工作人员的人身安全和职业尊严受法律保护”。除此之外，“两高两部”《社区矫正法实施办法》第56条还规定了“对任何干涉社区矫正工作人员执法的行为，社区矫正工作人员有权拒绝，并按照规定如实记录和报告。对于侵犯社区矫正工作人员权利的行为，社区矫正工作人员有权提出控告”，“社区矫正工作人员因依法履行职责遭受不实举报、诬告陷害、侮辱诽谤，致使名誉受到损害的，有关部门或者个人应当及时澄清事实，消除不良影响，并依法追究相关单位或者个人的责任”。“对社区矫正工作人员追究法律责任，应当根据其行为的危害程度、造成的后果，以及责任大小予以确定，实事求是，过罚相当。社区矫正工作人员依法履职的，不能仅因社区矫正对象再犯罪而追究其法律责任。”
    （4）突出了对社区矫正对象和社区矫正决定和执行机关应尽义务的进一步强调及其规范。例如，“两高两部”《社区矫正法实施办法》第12条规定，对拟适用社区矫正的被告人或者罪犯，社区矫正决定机关应当核实社区矫正对象的居住地。反之，社区矫正对象也有如实提供其居住地、户籍等情况，并提供必要的证明材料的义务。又如第15条规定：“社区矫正决定机关应当对社区矫正对象进行教育，书面告知其到执行地县级社区矫正机构报到的时间期限以及逾期报到或者未报到的后果，责令其按时报到。”再如第24条规定：“社区矫正对象应当按照有关规定和社区矫正机构的要求，定期报告遵纪守法、接受监督管理、参加教育学习、公益活动和社会活动等情况。发生居所变化、工作变动、家庭重大变故以及接触对其矫正可能产生不利影响人员等情况时，应当及时报告。被宣告禁止令的社区矫正对象应当定期报告遵守禁止令的情况。暂予监外执行的社区矫正对象应当每个月报告本人身体情况。保外就医的，应当到省级人民政府指定的医院检查，每三个月向执行地县级社区矫正机构、受委托的司法所提交病情复查情况。执行地县级社区矫正机构根据社区矫正对象的病情及保证人等情况，可以调整报告身体情况和提交复查情况的期限。延长一个月至三个月以下的，报上一级社区矫正机构批准；延长三个月以上的，层报省级社区矫正机构批准。批准延长的，执行地县级社区矫正机构应当及时通报同级人民检察院。社区矫正机构根据工作需要，可以协调对暂予监外执行的社区矫正对象进行病情诊断、妊娠检查或者生活不能自理的鉴别。”
    （5）突出了对纵向社区矫正机关和机构的职责细化，明确了社区矫正委员会、司法行政机关、社区矫正机构和司法所之间的工作关系。根据“两高两部”《社区矫正法实施办法》第3条、第4条、第5条、第10条的规定：
    社区矫正委员会负责统筹协调和指导本行政区域内的社区矫正工作。乡镇、街道以上地方人民政府根据需要设立社区矫正委员会，司法行政机关向社区矫正委员会报告社区矫正工作开展情况，提请社区矫正委员会协调解决社区矫正工作中的问题。
    司法行政机关是社区矫正工作主管机关。具体履行指导管理社区矫正工作的以下职责：一是主管本行政区域内社区矫正工作；二是对本行政区域内设置和撤销社区矫正机构提出意见；三是拟定社区矫正工作发展规划和管理制度，监督检查社区矫正法律法规和政策的执行情况；四是推动社会力量参与社区矫正工作；五是指导支持社区矫正机构提高信息化水平；六是对在社区矫正工作中作出突出贡献的组织、个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励；七是协调推进高素质社区矫正工作队伍建设；八是其他依法应当履行的职责。
    社区矫正机构是县级以上地方人民政府根据需要设置的，负责社区矫正工作具体实施的执行机关。社区矫正日常工作由县级社区矫正机构具体承担；未设置县级社区矫正机构的，由上一级社区矫正机构具体承担。省、市两级社区矫正机构主要负责监督指导、跨区域执法的组织协调以及与同级社区矫正决定机关对接的案件办理工作。区县社区矫正机构依法履行以下职责：一是接受委托进行调查评估，提出评估意见；二是接收社区矫正对象，核对法律文书、核实身份、办理接收登记，建立档案；三是组织入矫和解矫宣告，办理入矫和解矫手续；四是建立矫正小组并组织小组开展工作，制定和落实矫正方案；五是对社区矫正对象进行监督管理，实施考核奖惩；审批会客、外出、变更执行地等事项；了解掌握社区矫正对象的活动情况和行为表现；组织查找失去联系的社区矫正对象，查找后依情形作出处理；六是提出治安管理处罚建议，提出减刑、撤销缓刑、撤销假释、收监执行等变更刑事执行建议，依法提请逮捕；七是对社区矫正对象进行教育帮扶，开展法治道德等教育，协调有关方面开展职业技能培训、就业指导，组织公益活动等事项；八是向有关机关通报社区矫正对象情况，送达法律文书；九是对社区矫正工作人员开展管理、监督、培训，落实职业保障；十是其他依法应当履行的职责。
    司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关的工作。《社区矫正法》第9条第2款对司法所的职能定位仅规定了一句话：“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”这也是该法对社区矫正工作机构根据司法所的性质、功能及其社区矫正工作以来的成就与问题作出的重大调整，也是对2012“两高两部”《实施办法》第3条“县级司法机关行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作”的追认与调整。但是如何委托和委托哪些内容没有规定。2020年“两高两部”《社区矫正法实施办法》也仅只是在第10条重复了《社区矫正法》的这一句话的规定，没有作出具体规范，这就为各省、自治区、直辖市的社区矫正法的实施细则的具体规定留下了空间。从目前的情况来看，各地的规定大体差不多。以2020年6月30日湖南省社区矫正管理局发布的《关于贯彻执行〈社区矫正法〉〈社区矫正法实施办法〉有关事项的通知》第2项“关于委托司法所开展相关工作”为例，根据工作需要，社区矫正机构可以委托司法所承担十方面的工作：一是承担调查评估有关工作；二是根据社区矫正机构指派接收社区矫正对象，建立工作档案；三是建立矫正小组、组织矫正小组开展工作，参与制定和落实矫正方案；四是开展社区矫正监督管理工作，落实走访考察、通信联络、信息化核查、定期报备、核查病情复查报告等措施，了解掌握社区矫正对象的活动情况和行为表现，并及时向社区矫正机构报告有关情况；五是协助查找失去联系的社区矫正对象，查找后依情形提出处理意见；六是对社区矫正对象会客、外出、进入特定场所、变更执行地等事项进行调查核实，提出意见；七是审批社区矫正对象7日以内外出；八是组织社区矫正对象开展教育学习和公益活动；九是根据社区矫正对象的现实表现，提出考核奖惩意见；十是其他委托事项。由此看来，与过去司法所的工作内容没有多大的区别，但过去工作应尽的职责，现在是受委托完成的任务，最后承担责任的应该是委托方。为了更好地体现委托与被委托的关系，湖南省社区矫正管理局的通知中，还明确规定了区县社区矫正机构委托司法所开展相关工作，应当综合考虑当地工作实际、人员力量、监管对象等因素，与受委托司法所加强协调沟通，进一步细化具体委托内容，明确委托方式、委托期限以及委托责任等，报县级司法行政机关批准后，由县级社区矫正机构与司法所签订委托书，同时抄送当地县级人民检察院。同时，还规定委托书一般以一年为一个委托周期，根据社区矫正机构和各司法所实际情况，可以委托不同工作内容或者事项。县级社区矫正机构对委托负主体责任，应当加强对受委托司法所的业务指导和督导检查。受委托司法所应当按照社区矫正工作相关规定，认真履行职责，存在执法过错或者失职渎职、玩忽职守等违法违规行为的，承担相关责任。
    （6）突出了对横向人民法院、人民检察院、公安机关、监狱管理机关与社区矫正机构之间的职责分工和协调关系，明确了各方执法权限和法律责任，力图解决部门之间职责交叉、责任不清等问题。根据“两院两部”《社区矫正法实施办法》第5条至第8条的规定，各部门的基本职责与协调要求如下：
    人民法院应依法履行的职责要求。一是拟判处管制、宣告缓刑、决定暂予监外执行的，可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响，进行调查评估，提出意见，供决定社区矫正时参考；二是执行机关报请假释的，审查执行机关移送的罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估意见；三是核实并确定社区矫正执行地；四是对被告人或者罪犯依法判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行；五是对社区矫正对象进行教育，及时通知并送达法律文书；六是对符合撤销缓刑、撤销假释或者暂予监外执行收监执行条件的社区矫正对象，作出判决、裁定和决定；七是对社区矫正机构提请逮捕的，及时作出是否逮捕的决定；八是根据社区矫正机构提出的减刑建议作出裁定；九是其他依法应当履行的职责。
    人民检察院应依法履行的职责要求。一是对社区矫正决定机关（人民法院、含区的市级公安机关、各省、自治区和直辖市监狱管理局）、社区矫正机构或者有关社会组织的调查评估活动实行法律监督；二是对社区矫正决定机关判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定或者批准暂予监外执行活动实行法律监督；三是对社区矫正法律文书及社区矫正对象交付执行活动实行法律监督；四是对监督管理、教育帮扶社区矫正对象的活动实行法律监督；五是对变更刑事执行、解除矫正和终止矫正的活动实行法律监督；六是受理申诉、控告和举报，维护社区矫正对象的合法权益；七是按照刑事诉讼法的规定，在对社区矫正实行法律监督中发现司法工作人员相关职务犯罪，可以立案侦查直接受理的案件；八是其他依法应当履行的职责。
    公安机关应当依法履行的职责要求。一是看守所留所服刑罪犯拟暂予监外执行的，可以委托开展调查评估。二是对看守所留所服刑罪犯拟暂予监外执行的，核实并确定社区矫正执行地；对符合暂予监外执行条件的，批准暂予监外执行；对符合收监执行条件的，作出收监执行的决定。三是对看守所留所服刑罪犯批准暂予监外执行的，进行教育，及时通知并送达法律文书；依法将社区矫正对象交付执行。四是对社区矫正对象予以治安管理处罚；到场处置经社区矫正机构制止无效，正在实施违反监督管理规定或者违反人民法院禁止令等违法行为的社区矫正对象；协助社区矫正机构处置突发事件。五是协助社区矫正机构查找失去联系的社区矫正对象；执行人民法院作出的逮捕决定；被裁定撤销缓刑、撤销假释和被决定收监执行的社区矫正对象逃跑的，予以追捕。六是对裁定撤销缓刑、撤销假释，或者对人民法院、公安机关决定暂予监外执行收监的社区矫正对象，送交看守所或监狱执行。七是执行限制社区矫正对象出境的措施；八是其他依法应当履行的职责。
    监狱管理机关以及监狱应当依法履行的职责要求。一是对监狱关押罪犯拟提请假释的，应当委托进行调查评估；对监狱关押罪犯拟暂予监外执行的，可以委托进行调查评估。二是对监狱关押罪犯拟暂予监外执行的，依法核定并确定社区矫正执行地；对符合暂予监外执行条件的，监狱管理机关作出暂予监外执行决定。三是对监狱关押罪犯批准暂予监外执行的，进行教育，及时通知并送达法律文书；依法将社区矫正对象交付执行。四是监狱管理机关对暂予监外执行的罪犯决定收监执行的，原服刑或者接收其档案的监狱应当立即将罪犯收监执行。五是其他依法应当履行的职责。
    （7）突出了对调查评估制度的进一步补充规范。调查评估源于英美国家，以降低社区矫正对象的危险系数和提高社区安全的防范能力。我国社区矫正工作试点以来，部分省（自治区、直辖市）人民法院对拟适用社区矫正的被告人也尝试着委托司法行政机关进行社区矫正前的调查评估。2010年8月28日，中央综委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央联合发布了《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》，率先在办理未成年人刑事案件和适用社区矫正时，要求公检法司各机关应当综合考虑案件事实和社会调查报告的内容，并规定社会调查由未成年犯罪嫌疑人、被告人户籍所在地或居住地的司法行政机关社区矫正工作部门负责。2012年“两高两部”《实施办法》第4条第1款规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”《社区矫正法》第18条规定：“社区矫正决定机关根据需要，可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响，进行调查评估，提出意见，供决定社区矫正时参考。居民委员会、村民委员会等组织应当提供必要的协助。”那么，如何开展矫前调查评估呢？2020年“两高两部”《社区矫正法实施办法》第13条和第14条作出了具体的规定：
    社区矫正决定机关对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其社会危险性和对所居住社区影响的，可以委托拟确定为执行地的社区矫正机构或者有关社会组织进行调查评估。
    社区矫正机构、有关社会组织接受委托后，应当对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项、社会危险性、对所居住社区的影响等情况进行调查了解，形成调查评估意见，与相关材料一起提交委托机关。调查评估时，相关单位、部门、村（居）民委员会等组织、个人应当依法为调查评估提供必要的协助。
    社区矫正机构、有关社会组织应当自收到调查评估委托函及所附材料之日起10个工作日内完成调查评估，提交评估意见。对于适用刑事案件速裁程序的，应当在5个工作日内完成调查评估，提交评估意见。需要延长调查评估时限的，社区矫正机构、有关社会组织应当与委托机关协商，并在协商确定的期限内完成调查评估。因被告人或者罪犯的姓名、居住地不真实、身份不明等原因，社区矫正机构、有关社会组织无法进行调查评估的，应当及时向委托机关说明情况。社区矫正决定机关对调查评估意见的采信情况，应当在相关法律文书中说明。
    对调查评估意见以及调查中涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私等信息，应当保密，不得泄密。
    目前争议比较大的是，人民检察院作为公诉和法律监督机关，并非法定的社区矫正决定机关，有没有资格和权力委托社区矫正机构和有关社会组织开展矫前调查评估。若单从《社区矫正法》来看，肯定不行。若从人民检察院的公诉职能和目前开展的认罪认罚从宽制度改革而言，理应可以。2019年12月2日最高人民检察院第十三届检察委员会第二十八次会议通过，自2019年12月30日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则》第277条规定：“犯罪嫌疑人认罪认罚，人民检察院拟提出适用缓刑或者判处管制的量刑建议，可以委托犯罪嫌疑人居住地的社区矫正机构进行调查评估，也可以自行调查评估。”2021年最高人民检察院出台的《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》第10条规定：“人民检察院应当认真审查侦查机关移送的关于犯罪嫌疑人社会危险性和案件对所居住社区影响的调查评估意见。侦查机关未委托调查评估，人民检察院拟提出判处管制、缓刑量刑建议的，一般应当委托犯罪嫌疑人居住地的社区矫正机构或者有关组织进行调查评估，必要时，也可以自行调查评估。调查评估意见是人民检察院提出判处管制、缓刑量刑建议的重要参考。人民检察院提起公诉时，已收到调查评估材料的，应当一并移送人民法院，已经委托调查评估但尚未收到调查评估材料的，人民检察院经审查全案情况认为犯罪嫌疑人符合管制、缓刑适用条件的，可以提出判处管制、缓刑的量刑建议，同时将委托文书随案移送人民法院。”与此同时，2021年“两高三部”《关于规范量刑程序若干问题的意见》又明确规定：“对于可能判处管制、缓刑的案件，侦查机关、人民检察院、人民法院可以委托社区矫正机构或者有关社会组织进行调查评估，提出意见，供判处管制、缓刑时参考。”
    （8）突出了对“分类管理、个别化矫正”基本原则及其“有针对性地消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民”工作目标的重视及落实。由于《社区矫正法》调整的4类对象属于不同的性质，又在我国《刑法》和《刑事诉讼法》中规定了较详细的权利和义务，绝不能在社区矫正工作中混为一体，没有区别地予以监督管理和教育帮扶。过去在社区矫正试点工作中由于没有注意到这个问题，常常将占比最多的缓刑对象视为社区服刑人员，强调在刑意识，追求刑罚惩罚性，存在着违法甚至侵犯人权之嫌。2019年10月21日全国人民代表大会宪法和法律委员会在向全国人民代表大会常务委员会作出的《关于〈中华人民共和国社区矫正法（草案）〉修改情况的汇报》中指出：“草案第一条对社区矫正法的立法目的作了规定，有的常委会组成人员建议明确社区矫正的性质；有的代表、地方、部门、院校和社会公众提出，草案‘正确执行刑罚’的表述不准确，社区矫正的对象有四类，其中主要是缓刑，根据刑法规定，缓刑是附条件的不执行刑罚，考验期满原判刑罚就不再执行。宪法和法律委员会经研究，建议采纳上述意见，将‘正确执行刑罚’修改为‘正确执行刑事判决、裁定和暂予监外执行决定’。”[45]同时，有的人大常委会委员、社会公众还提出，对社区矫正对象的监督管理和教育帮扶工作应当坚持问题导向，重点针对可能导致其重新犯罪的问题，按需矫正，提高针对性。宪法和法律委员会经研究，建议对草案作出以下修改补充：一是要求社区矫正机构应当根据社区矫正对象的犯罪原因、裁判内容等情况，制定有针对性的矫正方案，实现个别化矫正；二是要求对社区矫正对象的教育应当考虑其工作和生活安排，因人施教。[46]2019年12月23日全国人民代表大会宪法和法律委员会在向全国人民代表大会常务委员会提交的《关于〈中华人民共和国社区矫正法（草案）〉审议结果的报告》又指出：“有的常委会委员和专家学者提议，刑法和刑事诉讼法等法律对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的四类社区矫正对象的义务分别作了明确规定，建议增加体现‘分类管理、个别化矫正’的规定”。但是，如何做到“分类管理、个别化矫正”和“有针对性地消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民”呢？对于前者的问题，即对于如何“分类管理、个别化矫正”，“两高两部”《社区矫正法实施办法》第21条作出了较详细规定，社区矫正机构首先“应该根据社区矫正对象被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的不同裁判内容和犯罪类型、矫正阶段、再犯罪风险等情况，进行综合评估，划分不同类别，实施分类管理”。其次要求“社区矫正机构对不同类别的社区矫正对象，在矫正措施和方法上应当有所区别，有针对性地开展监督管理和教育帮扶工作”。这就明确地要求“分类管理”必须依法优先考虑针对四类不同性质的社区矫正对象予以分类，按照《刑法》《刑事诉讼法》规定的义务进行监管管理。目前社区矫正对象中占90%以上的都是缓刑人员，因其性质是“附条件的刑罚暂缓执行”，执行的是所附条件的考察制度，要鼓励其珍惜机会自觉遵守所附条件的监督管理，尽可能地自律慎独、自我救赎和更新改造，就不能像过去一刀切地将包括缓刑人员在内的所有的四类社区矫正对象都理解为正在刑罚执行的罪犯，强调刑罚执行的本质属性即惩罚性的落实，突破《刑法》《刑事诉讼法》所规定的义务予以集中监督管理和教育帮扶，而应该依法根据四类对象“分类管理”，并在此基础上，根据“不同裁判内容和犯罪类型、矫正阶段、再犯罪风险等情况”，并“在矫正措施和方法上应该有所区别，有针对性地开展监督管理和教育帮扶工作”。对于后者，“两高两部”《社区矫正法实施办法》第22条作出了较详细的规定，即要求“执行地县级社区矫正机构、受委托的司法所要根据社区矫正对象的性别、年龄、心理特点、健康状况、犯罪原因、悔罪表现等具体情况，制定矫正方案，有针对性地清除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民”。由于“消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素”难度大、问题多，属于系统治理工程，要求家庭、社区、学校、单位和政府各部门齐抓共管才能达到真正的效果。因此，社区矫正机构、受委托的司法所及其工作人员，“只能根据社区矫正对象的性别、年龄、心理特点、健康状况、犯罪原因、悔罪表现等具体情况”，制定相对科学的矫正方案并时时根据矫正表现调整方案，有针对性地、有的放矢地消除社区矫正对象的致罪因素，防止其社区矫正期间内的再犯和解矫后的重新犯罪。为了防止对被害人、控告人、举报人等易诱发社区矫正对象打击报复性的犯罪行为发生，“两高两部”《社区矫正法实施办法》第25条，还专门规定“未经执行地县级社区矫正机构批准，社区矫正对象不得接触其犯罪案件中的被害人、控告人、举报人，不得接触同案犯等可能诱发其再犯罪的人”。从域外社区矫正的情况来看，社区矫正强调的恢复性司法及修复损害，其重要的是要求加害人与被害人的和解，损害修复尤其是伤害赔偿的对象是具体的自然人被害人，而不是抽象的社会与国家，因此被害人在社区矫正中扮演着非常重要的角色，从社区矫正的适用前、适用中到适用后，除性侵害女性被害人和未成年人外，一般都要全程参与甚至是具体的帮教。我国在社区矫正试点工作中，有些地方也进行过犯罪加害人与被害人的刑事和解与修复损害社区矫正工作的尝试。如此积极性参与性被害预防比消极性回避性犯罪预防要好许多。
    （9）突出了对外出请销假及跟踪性监督管理制度的进一步规范。2012年“两高两部”《实施办法》第13条规定：“社区矫正人员未经批准不得离开所居住的市、县（旗）。社区矫正人员因就医、家庭重大变故等原因，确需离开所居住的市、县（旗），在七日以内的，应当报经司法所批准；超过七日的，应当由司法所签署意见后报经县级司法行政机关批准。返回居住地时，应当立即向司法所报告。社区矫正人员离开所居住市、县（旗）不得超过一个月。”《社区矫正法》第27条第1款规定：“社区矫正对象离开所居住的市、县或者迁居，应当报经社区矫正机构批准。社区矫正机构对于有正当理由的，应当批准；对于因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的，可以根据情况、简化批准程序和方式。”由于社区矫正对象请假外出是日常社区矫正工作最常遇到的事情，同时现代市场经济的发展和社区矫正对象的就医、就学、就业和经营的民营企业生存发展的需要，外出请假问题日趋复杂。《社区矫正法》在此问题上仅用一款的文字对外出请假制度作了原则性规定，具体内容就是留给实施办法和各省（自治区、直辖市）根据社会发展和社区矫正对象生活生产情况进一步细化。因此，“两高两部”《社区矫正法实施办法》从第26条至第29条共4条作了较详细的规定：
    外出请假批准机关及权限。社区矫正对象未经批准不得离开所居住市（是指直辖市的城市市区、设区的市的城市市区和县级市的辖区）、县。确有正当理由需要离开的，应当经执行地县级社区矫正机构或者受委托的司法所批准。申请外出时间在7日内的，经执行地县级社区矫正机构委托，可以由司法所批准，并报执行地县级社区矫正机构备案；超过7日的，由执行地县级社区矫正机构批准。执行地县级社区矫正机构每次批准外出的时间不超过30日。因特殊情况确需外出超过30日的，或者两个月内外出时间累计超过30日的，应报上一级社区矫正机构审批。上一级社区矫正机构批准社区矫正对象外出的，执行地县级社区矫正机构应当及时通报同级人民检察院。
    外出请假能够获批的“正当理由”。社区矫正对象外出的正当理由是指就医、就学、参与诉讼、处理家庭或者工作重要事务等。
    社区矫正对象申请外出请假的时间和形式要求。社区矫正对象确需离开所居住的市、县的；一般应当提前3日提交书面申请，并如实提供诊断证明、单位证明、入学证明、法律文书等材料。
    外出期间的监督管理方式。在社区矫正对象外出期间，执行地县级社区矫正机构、受委托的司法所应当通过电话通讯、实时视频等方式实施监督管理。执行地县级社区矫正机构根据需要，可以协商外出目的地社区矫正机构协助监督管理，并要求社区矫正对象在到达和离开时向当地社区矫正机构报告，接受监督管理，并要求社区矫正对象在到达和离开时向当地社区矫正机构报告，接受监督管理。外出目的地社区矫正机构在社区矫正对象报告后，可以通过电话通讯、实地查访等方式协助监督管理。
    外出期满的销假要求。社区矫正对象应在外出期限届满前返回居住地，并向执行地县级社区矫正机构或者司法所报告，办理手续。湖南省社区矫正管理局《关于贯彻执行〈社区矫正法〉〈社区矫正法实施办法〉有关事项的通知》规定：“社区矫正对象应当在外出期限届满前返回执行地，并在24小时内前往外出审批机关办理销假手续。社区矫正对象销假时，应当如实提供其外出期间食宿、交通票据，以及与外出事项、地点相关的证明材料。外出审批机关应当审核社区矫正对象实际外出时间、地点、事项和相关证明材料。社区矫正机构发现社区矫正对象在外出期间违反相关规定的，应当依法依规予以处理。”因特殊原因无法按期返回的，应及时向社区矫正机构或者司法所报告情况。发现社区矫正对象违反外出管理规定的，社区矫正机构应当责令其立即返回，并视情节依法予以处理。
    （10）突出了对考核奖惩制度的规定。现代刑事执行制度越来越强调以教育人为目的，帮助罪犯更早更快更好地再社会化并顺利地融入和回归社会，如此社区矫正就离不开日常的严格考核和及时的公正奖惩。2012年“两高两部”《实施办法》第21条至第28条共8条规定了考核奖惩制度。其中第21条规定的是根据考核结果，实施分类管理，给予不同处遇。第28条规定的是对符合法定减刑条件的依法提请减刑的奖励措施。第22条至第27条规定了对社区矫正对象的警告、治安管理处罚、撤销缓刑、撤销假释、暂予监外执行罪犯收监执行的惩戒措施。《社区矫正法》第28条第1款规定：“社区矫正机构根据社区矫正对象的表现，依照有关规定对其实施考核奖惩。社区矫正对象认罪悔罪、遵守法律法规、服从监督管理、接受教育表现突出的，应当给予表扬。……”该条第2款规定：“对社区矫正对象的考核结果，可以作为认定其是否确有悔改表现或者是否严重违反监督管理规定的依据。”如果确有悔改表现且具有重大立功情节的，第33条规定了“社区矫正对象符合刑法规定的减刑条件的，社区矫正机构应当向社区矫正执行地的中级以上人民法院提出减刑建议”的奖励措施。如果社区矫正对象违反法律法规或者监督管理规定的，应当视情节依法给予训诫、警告、提请公安机关予以治安管理处罚，或者依法提请撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的收监执行。2020年“两高两部”《社区矫正法实施办法》第32条对考核奖惩制度作了总体的程序规定和原则性要求，第33条和第42条对表扬和减刑等奖励制度作了进一步的规定，第34条至第36条规定了训诫、警告、治安处罚和使用电子定位装置的惩戒和预防性措施，第46条至第51条规定了撤销缓刑、撤销假释、逮捕、收监执行、追逃等刑事惩戒和刑事强制措施，为贯彻落实《社区矫正法》的考核奖惩制度的原则性规定作了更具操作性的细化和程序制度上的完善。
    从第32条对日常监督管理工作的考核奖惩制度总体的规范与要求来看，以下几点十分重要：
    考核奖惩制度的20字方针——内容全面、程序合理、易于操作、准确及时、公开公平。“内容全面、程序合理、易于操作”是对社区矫正机构根据法律法规、部门规章和其他规范性文件建立对社区矫正对象考核奖惩制度的基本标准，“准确及时、公开公平”是对社区矫正对象的考核结果与奖惩的基本要求，必须将考核奖惩结果采用书面方式通知其本人，定期公示，记入档案。
    考核的机关是社区矫正机构和受委托的司法所。要求必须根据社区矫正对象的认罪悔罪、遵守有关规定、服从监督管理、接受教育等情况，定期对其考核。
    奖惩的机关是执行地县级社区矫正机构。对于符合表扬条件、具备训诫、警告情形的社区矫正对象，经执行地县级社区矫正机构根据具体考核情况依法依规作出决定，给予其相应的奖励或者处罚，并要求决定是书面形式。
    治安管理处罚由有权的公安机关行使。对于涉嫌违反治安管理行为的社区矫正对象，执行地县级社区矫正机构可以向同级公安机关提出建议，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》作出处罚决定。
    对考核奖惩存在异议的救济方式。社区矫正对象对考核奖惩提出异议的，执行地县级社区矫正机构应当及时处理，并将处理结果告知社区矫正对象。社区矫正对象对处理结果仍有异议的，可以向人民检察院提出。
    对监督管理工作考核奖惩的法律监督。社区矫正机构奖励或者处罚的书面决定应当抄送人民检察院，人民检察院有权对社区矫正监督管理和教育帮扶及其考核奖惩工作进行法律监督。
    努力构建为世界所称道的中国特色社区矫正法学
    百年以来，世界风云变幻，各国刑罚制度历经多次变革。社区矫正制度从萌芽诞生到发展成熟，再经由曲折反复直至当今的朝气蓬勃，已经成为体现刑罚社会化、人道化与现代化不可或缺的非监禁性刑事制裁与处遇制度。百年以来，中国饱经沧桑，历经磨难，虽然清末法治改革和民国时期已经开始在刑事法律中移植和引入社区矫正制度，但是，在主权沦丧和战乱频仍的政治与社会环境中，彰显先进理念的社区矫正制度难以真正生根发芽并发展壮大。中华人民共和国成立之后，在借鉴苏联制度、吸收我国旧法合理成分并总结根据地非监禁性处遇制度经验的基础上，我国最高立法机关、刑事司法、执行机关以及理论工作者齐心协力，长期摸索，逐渐构建了社区矫正的制度雏形和基本框架。自十一届三中全会以来，我国的改革开放事业波澜壮阔，社会环境和秩序总体稳定，人民生活水平不断提高，取得了令世界瞩目的伟大成就。特别是进入21世纪初，在法治和人权改革的宏观背景下，我国开始正式试点推行社区矫正，后经扩大试点、全面试点以及全面推行，在至今不到二十年的时间，成功创制了世界上第一部由主权国家制定并统一适用于全国范围的《社区矫正法》。这不仅标志着我国社区矫正制度进入法治化时代，而且在世界社区矫正法治历史上也具有划时代的创新意义。《社区矫正法》颁布以后，亟需社区矫正法学理论对我国社区矫正国别特色、实践经验、制度创新等基本问题进行系统性总结、归纳和梳理，构建中国特色的社区矫正理论框架与模式，同时，《社区矫正法》的正确理解、适用与执行乃至社区矫正制度的立法发展与完善都需要社区矫正法学理论的引领、指导与支持。因此，以我国《社区矫正法》为基本的规范根据，依托社区矫正制度实践与法治建设的伟大探索，通过对概念、体系和功能的综合性梳理、批判、砥砺与重构进而形成新的确信，构建彰显理论自信的中国特色社区矫正法学，是社区矫正理论研究的重要任务。
    一、世界社区矫正制度成功经验以及我国社区矫正重要实践成果为构建社区矫正法学理论提供了丰富素材
    （一）中外社区矫正制度的经验与成就为中国特色社区矫正理论研究奠定可靠的学术基础
    近代以来，随着文艺复兴和启蒙运动的兴起与发展，刑事古典学派逐渐登上历史舞台并深刻影响了欧美国家的刑事立法、司法以及刑罚改革活动。在刑事古典学派思想的引导下，自中世纪以来形成的以死刑和肉刑为主导的刑罚体系以及主张以血腥和恐怖手段公开行刑从而实现威吓之目的的行刑模式，逐渐被以监禁刑为主导的刑罚体系以及以封闭和忏悔为主要内容的监禁式行刑模式所取代。然而，随着人类文明的进步，在监禁行刑模式运行过程中，监狱固有的弊端和顽疾始终无法彻底解决和根治。如，监狱规模难以适应社会与犯罪人口的变化、监狱运行成本逐年攀升、监狱内罪犯的交叉感染甚至与再社会化目标相冲突的监狱人格不可避免的形成以及监狱对轻罪犯等特定群体矫正效果不佳等，都是影响和制约监狱效能发挥的根本性疑难问题。由此，刑罚与监狱改革运动悄然发生。针对监禁罪犯特别是长期监禁刑罪犯而言，监狱管理部门开始采用累进处遇提前附条件释放的假释制度，使之能够在回归社会前有一个过渡性的缓冲期；与此同时，对于正在监狱中服刑的罪犯，监狱机构不仅邀请专职社工、医务人员或宗教人士参与对监狱内罪犯的矫正教育帮扶，还尝试建立了一些探亲、学习释放和劳动释放等制度扩大罪犯与社会之间的联系与沟通。针对监禁罪犯中的短刑犯而言，尽量减少短刑犯的入监羁押率，并且通过不同刑事诉讼环节诸如保释、不起诉、附条件暂缓判决或附条件暂缓执行等程序性措施实现对罪犯的分流，尽可能降低羁押监禁率。正是在这种刑罚与监狱改革的制度背景下，以缓刑和假释为主要表现形式的社区矫正开始萌芽诞生并逐渐发展起来。
    在第二次世界大战之后，英美国家特别强调对罪犯的帮助和复归社会任务，并且开始强调刑事程序中罪犯对被害人的补偿以及对社会关系的修复价值，以此为基础形成了更生复归思想和恢复性司法理念，对社区矫正制度多样性发展提供了重要的思想支撑，此外，在20世纪60年代，轰轰烈烈的民权运动、基于对犯罪问题进行系统反思的互动符号理论的兴起以及监狱行刑成本的激增，促使发达国家纷纷采用不同的形式，对社区矫正制度进行了较为系统的立法或司法确认，社区矫正的地位得以进一步巩固。近三十年以来，基于选择性剥夺犯罪能力和风险控制理论并注重强化对社区处遇对象的风险控制和适当惩戒的创新型社区矫正措施——中间处遇（中庸制裁措施）逐渐兴起并壮大。总之，世界范围内的社区矫正制度虽然因国情特色、政治制度以及法治文化传统的不同而多姿多彩，但是，各国对社区矫正的“非监禁性”“社区性”“复归社会”“帮助罪犯”等核心要义却有着高度一致的认识。世界范围丰富多彩的社区矫正制度、规范与实践类型，为我国创制和构建社区矫正工作提供了诸多可供参考和借鉴的制度样本。
    在近代中国，早在清末法治改革时期，清政府根据沈家本等法学家的建议，开始废除肉刑，引入剥夺自由的监禁刑及其针对监狱执行的弊病而规定当时在世界上尚属创新性的缓予执行和变更执行制度。此后，民国时期的刑事立法正式引入缓刑、假释、保外就医与赦免等非监禁替刑措施，变更执行和刑罚消灭制度。与此同时，中国共产党领导的人民政权在土地革命、抗日战争以及解放战争时期，都对非监禁处遇制度进行了大胆的探索和开拓性尝试，假释、回村执行和保外服刑等非监禁性处遇措施得到了一定程度的运用和发展。最为重要的是，在非监禁性处遇措施的创新性实践中，作为我国唯一非监禁性刑种的管制开始初步形成。中华人民共和国成立之后，《劳动改造条例》《惩治贪污条例》以及后来《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》对管制、缓刑、假释、暂予监外执行以及剥夺政治权利等制度进行了比较明确的规定，由此奠定了我国非监禁性刑罚、非监禁性处遇措施及其监督管理的制度雏形与框架。当然，如前所述，这一时期的非监禁性刑罚、处遇措施及其监督管理制度深受计划经济以及国家行政化治理方式的影响，与我国现代社区矫正理念与制度有着巨大差异，但是，两者在“轻罪、轻刑罚以及轻刑罚不予关押的社会化执行方式制度尝试”的本质意义上有着高度一致性。
    进入21世纪初，我国自开展社区矫正试点工作以来，在社区矫正理论研究的推动下，国家结合社区矫正试点的基本经验，通过制定规范性文件的方式，初步确立了社区矫正制度框架体系。在社区矫正发展历程中具有典型性和重要意义的全国统一性规范性文件有：2003年“两高两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》，2004年司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，2005年“两高两部”《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，2009年“两高两部”《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，2011年“两高两部”《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》，2011年司法部《关于贯彻最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部〈关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）〉做好禁止令执行工作的通知》，2012年“两高两部”《社区矫正实施办法》，2014年“两高两部”《关于全面推行社区矫正工作的意见》，2016年司法部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》。此外，我国2011年《刑法修正案（八）》和2012年修订的《刑事诉讼法》对社区矫正制度也都做出了原则性规定。2019年国家出台《社区矫正法》并于2020年颁布《社区矫正法实施办法》。至此，我国社区矫正制度的法律框架体系基本形成。
    （二）我国社区矫正制度实践的特殊性决定了中国特色社区矫正理论必须重点关注社区矫正法学的规范性研究
    简要回顾发达国家以及我国社区矫正制度的发展史，可以看到，发达国家社区矫正经验模式虽然能够为我国社区矫正制度的创制与发展提供经验和参考，但是，我国社区矫正制度从开始创制到法律框架体系的基本形成，在很大程度上是建立在对我国国情时空特色的深刻体悟和把握基础上的，是对我国传统非监禁刑罚、处遇措施以及监督改造管理制度的进一步扬弃和发展。我国社区矫正制度实践与立法发展的历程，就必然决定了我国社区矫正具有区别于发达国家社区矫正的明显的地方性特色。我国社区矫正制度发展的这一特点，在社区矫正理论研究过程中值得充分注意。
    在我国社区矫正制度发展过程中，社区矫正的地方经验探索、全国性的制度与规则创制以及大规模的立法讨论与设计交互进行，同时，在这一过程中，社区矫正理论研究领域大量引入发达国家特别是英美国家各种各样的社区矫正学术观点，甚至还引介了不少关于社区矫正实践操作方面的量表、规程、细则和项目方案等等。中外社区矫正学术交流过程中的理念碰撞、知识体系的接受以及对我国社区矫正制度实践经验或困境的知识总结共存共生，相互交融，激荡碰撞，由此使得我国社区矫正理论研究呈现出“百花齐放，百家争鸣”的繁荣景象。总之，在我国社区矫正理论研究领域，大体上形成了社区矫正理论研究的三种路径和方向：一是关于社区矫正制度和理论的比较研究。这种理论路径和方向重点在于大量引介发达国家特别是英美、德日的社区矫正制度和理论，在此基础上，对我国社区矫正制度和理论的构建与选择提出若干的对策和建议。质言之，这种理论路径和方向基本上仍然遵循着“提出问题→分析问题→解决问题”的对策性研究思路，只不过是采用了比较研究的方法而已。二是关于我国本土社区矫正制度和适用规则的规范性研究。这种理论路径和方向重点在于对我国近年来所颁布的社区矫正规范性文件所涉及的基本制度、程序和规则等问题进行规范分析，甚至分析社区矫正具体制度的法律问题、利弊功效以及完善思路，从而为我国社区矫正制度的立法发展与实践运用提供可资借鉴的规范性和构建性理论。三是关于我国社区矫正制度适用的经验性研究。这种理论路径和方向重点在于采用了社会学或社会工作理论中的田野调查、访谈或社会统计等的究方法，对我国社区矫正特定地方实践经验、某些群体甚至某种个体适用社区矫正的过程进行观察和描述，以期通过社区矫正个案或群体性的研究发现和归纳我国社区矫正制度适用的问题与困境，为社区矫正制度发展提供实证性和经验性结论和建议。在上述三种路径和方向中，我国社区矫正理论工作者更多地运用了比较研究和规范研究方法，而较少的运用经验研究方法。客观而言，不同路径和方向的社区矫正研究虽然在研究领域和内容上大大拓宽了社区矫正的研究视野，丰富了社区矫正的研究体系，但是，无论是从学科的基本性质还是从国家发展需要来看，在继续支持社区矫正进行多学科、多维度和多元方法研究的同时，应当特别重视社区矫正规范研究，积极发挥社区矫正规范研究在我国社区矫正立法发展与实践运用过程中的积极功能。
    在我国社区矫正制度适用的经验性研究领域，可以发现，绝大多数研究人员具有社会学或社会工作的专业背景，也就是说，对社区矫正适用进行的经验性研究从学科性质来看，应当属于社会学或社会工作专业而非法学专业，或者退一步讲，这些研究也仅仅属于法学与社会学或社会工作的交叉学科领域。虽然社会学或者社会工作对于如何描述、解释和预测社会具有重要的理论与实践意义，甚至在一些发达国家处于“显学”的地位，但是，社会学或社会工作始终存在着一些难以克服的弊端，从而制约甚至削弱了社会学或社会工作学科的准确性、科学性与实践性。[47]如，社会学或社会工作特别强调研究的价值中立性，但实际上研究者价值的绝对客观或中立是不可能的，研究主题、对象、内容以及结论必然或多或少的带有研究者的价值立场或者主观偏好；社会学或社会工作特别强调实证研究和数据统计对于研究结论的支撑意义，但实际上实证研究中的归纳和演绎方法以及数据样本的选择与统计的准确性总会或多或少的存在偏差，进而导致研究结论的准确性与可靠性降低；社会学或社会工作特别强调对我国当前特定法律制度或个案的事实性描述，甚至更在意对现有特定法律制度进行批判或者“解构”，从而形成“批判有余，构建不足”的严重问题；更有甚者，社会学或社会工作的某些研究，往往将理论前提或假设性判断始终局限于发达国家社会学的某些特定“原理”或“定论”，从而对我国具体法律制度问题的研究缺乏解释力和实践应用价值，而且，某些研究还有意无意地忽视了事实性描述与价值性评价之间的区别，要么为社会中一些隐性的非正义性规则或制度提供理论支持，要么得出与公众常识和常理相背离的结论，从而使得研究的学术与实践价值大打折扣。具体到社区矫正适用的经验性研究的现有成果而言，不少成果除了在一定程度上或多或少带有前文提到的社会学或社会工作研究方法的固有弊端之外，在功能意义上还存在着一些致命的问题。大部分研究局限于对社区矫正适用过程中的具体个案、微观制度或者操作技术等方面的事实性描述、解释乃至解构，很少关注对社区矫正基本制度及其程序进行整体性与宏观性描述与解释，更鲜有对社区矫正制度中国化的时空背景、制度机制、规则异化等问题进行理论归纳、总结社区矫正适用经验并提炼出有中国特色的法学理论，当然，基于所总结和提炼的中国特色法学理论进行社区矫正制度构建型研究则更是寥寥无几。
    规范性研究，特别强调对特定领域的行为或事项进行广泛调查研究的基础上，提出具有普遍适用性的概念、规则和原则，从而为国家对特定领域的行为或事项进行规制提供制度对策和方案，并且，规范性研究需要对概念、规则和原则之间的逻辑关系、体系结构与责任后果进行系统解释与说明，从而为解决未来法律实践中所可能出现的疑难问题提供理论根据。由此可知，与规范性研究相比，社会学或社会工作的侧重点在于描述和解释社会现象，根本并不强调规范方法的特殊意义，更不强调规则、原则和制度的构建及其实践适用意义。因此，就法律问题而言，规范性研究方法远比社会学或社会工作研究方法更为恰当。虽然，针对规范性研究也有诸如“解释性和说理性不深刻”以及“过于强调学科界限而肢解法律体系与秩序之间的紧密联系”等批评意见，[48]但是，就我国当前所处的社会转型以及国家和社会治理大规模法治化的时代背景而言，在我国新的历史发展定位之下，面对诸多的新形态、新事物和新领域，追求良法善治自然应当是法学研究的第一要务。毕竟，良法是善治实现的前提条件，只有良法首先创制成功，善治才有可能在良法的指引下实现。另外，从现实情况来看，在大规模法治化的历史背景下，无论是从国家治理的基本任务还是从人民对自身权利保护的需求来讲，都在呼唤建立完整而有效的法律制度体系，这种需求和呼唤无疑有助于推进我国法治事业的进步，同时也为我国法学研究的进一步发展指明了方向。
    严格来说，社区矫正理论是一个相对宽泛和广义的概念范畴，它不仅包括社区矫正法学理论，而且自然还应当包括社区矫正社会学理论、社区矫正史学理论、社区矫正行政管理学理论乃至社区矫正的哲学理论，等等。社区矫正法学理论仅仅是社区矫正理论中的一个分支与重要组成部分。只不过，正是由于规范性研究在我国当代具有特别重要与独特的价值，因此需要高度重视社区矫正法学理论的规范性研究。事实上，就当前我国社区矫正法学的规范性研究成果而言，不少文献在思维方式以及研究内容等方面存在着较为突出的问题，以致影响了社区矫正法学规范性研究的重要理论与实践价值的充分发挥。如，当前不少文献在对我国社区矫正法学进行规范性研究时，并没有遵循规范研究的逻辑论证原理，根本没有意识到事实性研究和规范性研究之间的差异与适度分离，从而在理论逻辑起点、论证过程与最终结论等不同环节随意甚至交替使用事实性素材或规范性素材，最终导致研究的论证思路、逻辑结构与主要结论之间各说各话甚至前后矛盾。另外，不可否认的是，当前社区矫正的规范性研究领域的绝大部分文献集中在对我国社区矫正实践中相对具体的制度规范或者具体操作性技术规则进行讨论，缺乏对我国社区矫正基本制度立法构建与发展方向的整体性与宏观性思考，而且，在针对具体问题进行研究的过程中表现出来一个更令人担忧的问题，即对社区矫正所涉及的刑罚乃至犯罪等方面的基础理论关注不够。这样，社区矫正法学的规范性研究的宏观叙事、理论层次以及体系构建都会受到相应的影响与阻滞。
    在当前社区矫正法学研究领域，比较研究是一种非常重要的研究路径和方向。我国近二十年来对欧美主要国家社区矫正立法规范、基本制度、适用规则、程序方法乃至发展脉络等都进行了相当全面的引进和介绍，这种比较研究无疑为我国社区矫正制度的创制、发展与完善提供了可资借鉴的素材和样本。然而，不可否认的是，在对社区矫正制度进行比较研究的过程中，一些文献对他国制度的历史起源、制度背景、文化传统以及与之相关联的制度设计等并没有彻底搞清楚，从而使得比较研究的标准未能统一、比较研究的内容有偏差甚至比较研究的结论不准确。另外，由于受到研究者自身的学术背景、知识路径以及价值立场等方方面面的影响，社区矫正比较研究所指涉的制度样本往往具有国别性，亦即仅针对特定国家的特定制度设计进行引介并将此作为我国社区矫正相关制度设计的模范样本，缺乏对所引介的制度样本与其他国家相关制度的完整性和综合性比较与讨论，从而可能使得比较研究的结论并不具有普遍性与准确性。如，有文献基于对英国社区矫正制度的引介，推崇英国社区刑罚制度在社区矫正制度体系中的价值和意义，力主我国在构建社区矫正制度体系时强化刑罚惩罚效应，增设社区服务刑甚至将缓刑刑罚适用制度刑种化，积极主张社区矫正执法队伍警察化。然而，英国之所以形成独特的以社区服务刑为代表的社区刑罚体系，与英国刑法规定的犯罪边界、刑罚结构、犯罪治理传统以及欧洲大陆刑罚制度理念有着极为密切的关系。英国社区刑罚制度并没有普遍适用性以及可复制性，即便在与之文化同源且同属英美法系的美国，绝大多数文献仍将社区矫正视为一种刑罚的执行方式与措施，而没有大力推崇英国泛刑罚化的社区刑罚制度。因此，我们特别需要注意社区矫正被比较对象的具体情况以及特殊性，特别是被比较对象与他国相关制度的异同，否则，单纯的引介具有特殊性的制度体系，必然会对我国社区矫正法学的理论研究甚至社区矫正制度创制与发展方向产生不良影响。更进一步言之，社区矫正比较研究的全面性与综合性越来越值得重视。这是因为，在当代中国社区矫正制度创制与发展，不可能再像过去那样仅仅大规模参考和借鉴某一国的制度体系即已足，而是充分的对世界上主要国家的相关制度进行完整的和体系性的比较研究，积极探寻一切有利于我国社区矫正制度创制和发展的世界不同国家的制度素材与模式样本，以海纳百川与兼收并蓄的气势吸收不同国家社区矫正制度体系的优秀成果与合理经验。
    综上，世界各国社区矫正立法成果与经验以及我国社区矫正的实践历程，为中国特色社区矫正制度的创制以及社区矫正法学的构建提供了非常丰富的素材样本。基于当前社区矫正制度构建的现状以及国家发展的需要，在社区矫正理论研究过程应特别注重社区矫正法学的规范性研究，为社区矫正立法发展与制度适用提供科学、准确和可靠的理论根据与学术支持。
    二、重点关注我国社区矫正基本制度的原理性和信条性研究
    （一）基于法律信条学构建中国特色社区矫正法学的规范性研究体系
    在现代汉语中，信条有两种意思：一是宗教信仰的条文或体系；二是可普遍相信的原则或主张。[49]在现代社会科学与法学领域中，信条具有两方面的含义：一是最基本的原理；二是经过梳理而形成的知识体系。因此，在法学领域中信条的第一种意义，即指法学理论中最不可动摇的部分。基于这一理解，当人们在同一种法律制度类型和理论模式的语境之下，讨论不同学术观点和理论主张的正义符合性与实践可能性的时候，说到底是由不同学者所选择或贯彻的不同信条价值和意义上的争论；当人们在比较法的意义上讨论世界不同地区的法律制度类型和理论模型的利弊得失与价值功能的时候，实际上就是在对不同的法律信条进行比较和评判，[50]也就是说，今天在法学中进行的讨论，在最根本的意义上，就是在争论哪一种信条更加具公平性和正义性。有关法律规定的含义以及在妥当性与优劣性上的争论，在最根本的意义上，也就成为“信条”之争！在法学领域中信条的第二种意义，即指对特定的法学理论进行梳理与总结而形成的具有清晰性、完整性和功能性的知识体系。为了形成信条性的法学知识体系，可以吸收和采纳事实的、心理的、社会工作的与社会学的知识，而且包括通过澄清特定的法学意义而明确法律规则的态度；可以在实践理性与道德哲学领域中寻找法的工具，进而为法官在司法实践中如何行为提供有效指示；可以为法律实践对法律形成统一的理解并进行统一的表述而搜集和准备材料；可以通过对法律材料的学习与掌握，发现法律的漏洞与冲突，从而能通过法政策的讨论预测特定规则在法上的后果，等等。根据对法律信条学的理解可知，法律信条学的研究思路包括并依赖但却不局限于实定法以及现有的实定法规则，而且可以充分运用历史学、社会学、心理学以及犯罪学等诸多不同领域的素材，总结和凝练这些相关素材的法学以及法治发展意义，为法律制度的发展、理论体系的构建以及学术交流和争议提供能够为绝大多数人所接受的基本对话平台、基本概念和基本思维方式，为法律制度的发展理清最基本的思路并指明方向。显然，法律信条学与法律解释学虽然都强调以现行实定法作为研究前提以及注重对法律规范的解释工作，但是，法律信条学并不像法律解释学那样，仅强调运用各种解释规则和技术实现对法律规范的合理阐释与说明，而是注重对法律中被人们广为接受的、作为理论研究和体系构建前提的最为基本的概念和原理进行研究和讨论。同时，法律信条学注重对法学知识的体系化及其进一步发展的工作，强调在刑事司法实践疑难问题面前发挥其特有的解决问题的功能。
    就社区矫正法学而言，《社区矫正法》的出台为社区矫正法学的规范性研究提供了实定法前提和依据，而且在《社区矫正法》中的确规定了一些不同于以往社区矫正实践的新理念、新原则以及新制度，需要社区矫正法学理论充分运用各种解释规则与技术对其进行合理阐释与说明，但是，这种解释学的思路并不应当成为社区矫正法学的主要研究方向，相反，应当根据法律信条学的基本思路，构建中国特色社区矫正法学规范体系。首先，在社区矫正理论研究过程中，人们对社区矫正所涉及的若干基本概念、基本原则与基本原理，还远未达成一致意见。诸如对社区矫正、社区矫正的基本性质、社区矫正组织机构、社区矫正法律关系以及社区矫正任务等最为基础的概念，都还存在着不少争议。应当说，上述概念无疑是属于信条性的，就如同支撑社区矫正理论体系大厦的核心柱石，任何从事社区矫正理论研究的工作者都对此难以绕开或回避，同时这些基本概念也能够为社区矫正理论研究人员和实践工作者进行交流提供一个共同的思维方式、论证方式与语境平台，从而保证他们各自在处理工作时能够相互理解与认可。因此，对社区矫正领域相关的基本概念与核心原理进行研究，是中国特色社区矫正法学的首要任务。其次，在社区矫正理论研究过程中，特别是鉴于我国社区矫正理论研究的薄弱现状，对我国社区矫正理论的体系化工作则不可或缺。不可否认，社区矫正理论与制度领域中的具体概念、规则、基本原则乃至社区矫正法律整体秩序之间的关系并非孤立和分散的，而是以非常隐蔽的方式存在着一种内在联结和联结规律，这种联结和规律则属于法秩序的本质内容。法律信条学的重要任务，就是发现个别规范与整体规范之间、个别规范与法秩序主导原则之间的隐蔽性的脉络与联结意义，并将其以概括性和体系化的方式予以揭示和表现，从而将社区矫正法律规范之间的各种价值进行整合，消除规范之间的矛盾，从而使得社区矫正法律规范与整体法秩序达到和谐统一状态。同时，在探寻这种内在联结和联结规律的过程中，需要将以往所形成的相关理论观点与原理等知识，有条理的置于组织化的整体之中，而不仅仅是将各种理论和原理简单的并合在一起加以讨论，目的在于让人们能够清楚地认识到各个信条之间的内在联系。[51]如，就社区矫正的基本性质而言，不仅涉及到刑罚、缓刑、刑罚裁量、刑罚执行、刑事执行等诸多概念与制度，而且还涉及刑罚目的的分配、再社会化与融入社会理念、教育矫正方式、社区矫正机构警察化、社区矫正机构处罚权限边界乃至社区矫正基础理论的选择等重要问题，显然，只有充分运用和贯彻法律信条学的研究思路，才能真正发现与理解这些概念、规则和制度之间的内在联结和联结规律，从而实现社区矫正理论体系中各种概念、规则与制度之间的价值与功能最大化，巩固整体法秩序的统一。最后，在社区矫正理论研究过程中，法律信条学的研究思路注重对社区矫正进行最为基础的原理性研究，这种原理性研究当然包括对社区矫正法律规范的解释，但是，社区矫正的信条学研究更加注重基于信条学所构建的理论体系对社区矫正的立法发展与修改、适用与执行以及法律监督等领域发挥积极的指引、支持与检验作用。如，根据解释学的研究思路，社区矫正实定法规是学术研究最为根本的依据与逻辑前提，甚至在某种意义上被奉为圭臬并成为不可动摇的“教义”，只有这样，解释学所得出观点与结论的正确性与正义性法定根据才能够得以保持稳定与可靠。然而，正是解释学过度依赖甚至僵化教条的理解社区矫正实定法规，因此很容易丧失对现有社区矫正立法发展的指引、评价与发展推动功能。如，根据《社区矫正法》的现有规定，有些实践问题无论如何也不可能仅通过运用目的解释、体系解释等解释技巧或方法就可以得到妥善解决和处理，而只能留待日后《社区矫正法》的再次修改和完善时才有可能予以彻底解决。相反，以反思和批判现行实定法规范，为现行实定法规范的发展进行评价与重构的研究，完全可以容纳到法律信条学的基本范畴之中。特别是对于我国社区矫正的实践与立法现状而言，我国社区矫正在近二十年的实践历史中所形成的经验、教训与特色仍需要进行有深度的学术总结；《社区矫正法》基于贯彻理念引领、法律权限分工以及原则性立法的思维而仅对社区矫正若干基本制度进行了框架性规定，并没有对社区矫正具体制度的操作细则与程序规范进行全面而完整的规定；《社区矫正法》对社区矫正基本制度或规则的性质定位（如社区矫正制度的基本性质以及社区矫正机构的执法性质）由于立法技术留白而需要结合社区矫正立法在实践运用过程中所出现的各种新情况和新问题予以不断检验、评估甚至修正，同时，《社区矫正法》为了鼓励地方制度创新而采用了留有余地的立法思维以及较多使用允许型和鼓励型规范的做法，社区矫正具体制度的地方性尝试、深化提升与经验总结仍需进行。显然，在我国社区矫正整体制度立法创制刚刚完成并不断深入发展的历史时期，仅仅对社区矫正进行解释学的研究首先不能涵盖社区矫正法学规范性研究所可能涉及的基本领域与主题，而且难以满足我国社区矫正制度日渐发展壮大所产生的多样化的现实需求，更为关键的是，社区矫正解释学研究难以满足国家对社区矫正在提升国家治理效能方面积极意义的战略要求和理论期待。总之，基于法律信条学的学术思维方式以及研究路径构建中国特色社区矫正法学的规范研究体系，应当是我国社区矫正法学理论发展的正确方向。
    （二）中国特色社区矫正法学信条性研究的核心问题与基本体系
    基于法律信条学构建中国特色社区矫正法学规范体系，核心是对我国社区矫正立法与制度适用实践过程中最基本、最基础且任何学术研究都难以绕过的核心问题进行充分而深入的探讨，以期在社区矫正理论方面获得最为基本的概念性、体系性与功能性共识基础和结论。概言之，中国特色社区矫正法学信条性研究应当包括中国特色社区矫正制度创制与意义、社区矫正的性质与特色、社区矫正对象、社区矫正机构与人员、社区矫正基本任务、社区矫正基本程序、社区矫正法律责任、社区矫正的制度困境与发展方向以及社区矫正法学的构建与发展等九项核心主题。同时，有必要说明的是，中国特色社区矫正法学信条性研究本身并非仅侧重于运用多种解释方法或技巧对《社区矫正法》法条进行解释与说明，而是广泛采用比较法学、历史学以及社会学在内的多种研究方法对我国社区矫正制度的基本问题进行综合性研究，而且，这种基于综合性方法展开的信条学研究并非仅根据《社区矫正法》的章节结构构建自身的理论体系，而是遵循特定的理论逻辑对研究主题和内容进行了一定程度的体系化，如，《社区矫正法》以专章的形式规定了“未成年人社区矫正特别规定”，但是，从信条学的角度而言，未成年人社区矫正属于特殊人群的社区矫正，基于体系完整性与统一性的考虑将其置于“分类监管与个别化矫正”的主题之下应当没有什么争议；同时，《社区矫正法》以专章的形式分别规定了“监督管理”与“教育矫正”两方面的内容，而这两方面的内容完全可以置于“社区矫正基本任务”的主题之下；另外，《社区矫正法》分别以不同章节的形式规定了社区矫正的“决定与接收”以及“解除与终止”程序，而这两方面的程序则完全可以置于“社区矫正基本程序”的主题之下；最后，《社区矫正法》对社区矫正对象的权利和义务、社区矫正对象的惩罚措施、社区矫正工作人员的违法渎职以及对社区矫正机构和工作人员的法律监督等规定分散于不同的章节，基于信条学体系性的要求以及社区矫正未来发展方向等方面的考虑，将这些内容分别进行整合从而形成“社区矫正对象”“社区矫正法律责任”以及“社区矫正法律监督”等专门主题，能够充分彰显社区矫正法学信条性研究的体系化与构建性意义。具体而言，社区矫正法学信条性研究的“九大核心主题”分别为：
    第一，关于中国特色社区矫正制度创制与意义问题。世界范围内的社区矫正概念是一种复杂而开放的“概念群”。我国当前法律正式采纳了社区矫正这一概念。社区矫正是法定执行机关及其人员在社区并依托社区资源和力量，对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定或批准暂予监外执行的罪犯，予以监督管理和教育帮扶，旨在有针对性地消除重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民的非监禁性刑事执行制度。我国社区矫正是在法治与人权背景下，通过总结和梳理我国犯罪治理、刑罚改革与监狱管理的经验和教训而提出的关于轻犯罪、轻刑罚及其如何有效执行的尝试与创新，是推进国家治理体系与治理能力现代化与法治化的重要制度。《社区矫正法》的颁布，标志着我国社区矫正的目的开始由政策性目的向规范性目的转变。《社区矫正法》总结和确认了我国社区矫正实践的重要经验，对实践中所形成的框架性制度设计与规则进一步细化和完善，对一些有争议的根本性问题进行了明确回应，正式形成了社区矫正基本法律制度的框架体系。《社区矫正法》的颁布与实施是我国社区矫正法治化时代的开端，对我国社区矫正制度的规范化、刑事执行制度的完善乃至整个刑事法治体系的进步都具有重要推动意义。《社区矫正法》彰显了中国的制度特色与自信，为世界范围内的非监禁性刑事执行理论与实践提供了崭新的治理思路、方式与范本，为世界刑事法治的多样性发展贡献了独特的中国智慧。
    第二，关于中国特色社区矫正的性质与特色问题。社区矫正的性质即社区矫正区别于其他事物的内在规定性和根本属性。关于社区矫正的性质，我国社区矫正理论界形成了“单一性质说”、“双重性质说”和“综合性质说”三种类型的学说。然而，无论哪种类型的学说都存在着概念不精确，混淆价值、规范和事实之间的界限以及忽略刑罚基础理论指导与缺乏体系化综合论证等问题。根据我国刑事法律的规定与分工、社区矫正历史与实践以及社区矫正立法精神等因素综合分析，可以确定，我国社区矫正的性质是一种非监禁性的刑事执行制度。将社区矫正的性质定位为非监禁性的刑事执行制度，不仅具有历史和规范方面的正当性，而且在概念界分、制度逻辑以及治理特色等方面具有重要的积极功能。我国社区矫正制度从试点开始就逐渐展现出区别于发达国家社区矫正制度的制度特色。我国社区矫正制度建立和发展集中体现了中国执政党和中国政府对刑事执行制度改革、发展和完善的坚定意志，是一种以国家主导的构建型制度模式为主要特征的非监禁性刑事执行制度尝试。基于此，我国社区矫正制度按照国家机关权责分工构建社区矫正组织领导和参与体系，正式确立分类分级和个别化矫正原则，积极运用信息化技术实现社区矫正工作的现代化。总之，社区矫正制度是在轻罪和轻刑以及轻刑执行方式领域贯彻宽严相济政策，推进国家治理体系与治理能力现代化与法治化的一项重大制度创新。
    第三，关于中国特色社区矫正对象的问题。社区矫正对象即社区矫正制度指向什么人、对什么人适用。社区矫正理论和实践界对被矫正主体有“社区服刑人员”、“社区矫正人员”和“社区矫正对象”三种称谓。《社区矫正法》综合考虑社区矫正四类对象的法律性质和地位、人性化矫正理念以及矫正工作经验，将被矫正主体正式确定为“社区矫正对象”。社区矫正对象享有我国宪法和法律规定的基本权利，但却因其罪犯身份而使得特定权利部分内容和程度克减，最终表现为特定权利的不完整性和有限性。我国社区矫正立法和实践对社区矫正对象的权利保障，应当从立法规定的明确与细化、权利保障意识的提升与操作规则的进一步可操作化等方面进行制度建设和完善。与此同时，社区矫正对象因为其罪犯身份而必须履行较普通公民更重的特定强制性义务。提高社区矫正对象强制性义务的明确性、针对性、有效性与可操作性，应当是社区矫正制度发展的重要方向。社区矫正对象范围的扩张，可以从刑事司法和刑事立法两个层面考虑。在刑事司法层面考虑社区矫正对象范围的扩张，强调短期效应，即尽最大可能充分利用各类政策性资源以及司法解释资源，动员法院提高管制和缓刑的适用率，动员监狱、看守所等刑事执行机关提高假释的适用率。在刑事立法层面考虑社区矫正对象范围的扩张，立足长远发展，即基于刑事一体化的思维，从我国刑法结构的立法改革和完善的角度讨论社区矫正对象范围和适用规模问题。总之，社区矫正对象范围的扩大，根本上取决于我国刑法重罪重刑结构的调整以及轻微犯罪体系的建立。
    第四，关于中国特色社区矫正机构与人员问题。在我国社区矫正理论与实践中，社区矫正执法与管理主体最初为公安机关，经由以司法行政机关牵头作为工作主体、公安机关配合作为执法主体的“双主体”模式，最终确定为司法行政机关下设的社区矫正机构。《社区矫正法》规定由社区矫正机构负责社区矫正具体实施工作，可以委托司法所从事社区矫正相关工作。社区矫正机构的执法权力可以概括为四类：第一类是有限度的监督管理权，第二类是自主性的处罚权，第三类是需要公安协助的查找权，第四类是程序性的提请权。社区矫正工作人员是指从事社区矫正执行、监督管理和教育帮扶的所有人员，涵盖社区矫正机构工作人员和专职社会工作者两大类。《社区矫正法》基于对社区矫正四类对象法律性质和地位的准确判断，结合社区矫正实践工作的经验教训以及社区矫正制度的未来发展方向，并没有规定社区矫正机构配备警察的问题。在基层社区矫正实践中，专职社工在职业与待遇保障、组织载体与社会认可度等方面都存在一些障碍，因此必须大力推进专职社工在参与社区矫正过程中的组织培育、参与形式和激励机制等方面的制度建设。社会力量参与是社区矫正的重要特色之一，然而我国对社会力量参与社区矫正的法律保护不完整、不准确，缺乏可操作性，因此亟需推进包括志愿者在内的社会力量参与社区矫正的法律制度、政策与财政保障、社区组织载体与环境等方面的系统建设。
    第五，关于中国特色社区矫正基本任务问题。监督管理与教育帮扶是社区矫正工作的基本任务。监督管理与教育帮扶深受不同的刑罚目的理念的制约，在共存共融的同时也可能产生一定的矛盾与冲突。对社区矫正的监督管理、教育帮扶任务及其所体现的刑罚目的理念的逻辑关系和主次顺序进行理论分析，形成符合社区矫正性质的工作次序和任务安排，并在这一框架内对各项基本任务的制度性要求和内容进行系统探讨，是社区矫正基本任务的重要课题。
    社区矫正制度的正当性与合理性是社区矫正制度设计和实践必须首先要解决的基本理论问题。根据现代刑法理论，刑事法正当性与合理性问题的理论论证与说明，基本上是由隶属于规范体系范畴之内的刑罚目的信条及其理论加以完成的。在刑罚目的框架下讨论社区矫正制度的正当性与合理性是世界范围内比较通行和恰当的选择。相对于社区矫正制度刑罚目的分配模式中的“列举静态模式”和“层次动态模式”而言，“阶段动态模式”不仅追求概念使用与理论逻辑的精准性和清晰性，而且特别关注社区矫正制度运用不同阶段所形成的主体、适用对象以及工作要求等方面的差异性，可以作为构建社区矫正刑罚目的分配模式即社区矫正制度正当性与合理性论证的基本框架。
    在社区矫正制度设计与立法阶段，应当将一般预防目的特别是积极一般预防目的作为主导性目的，同时，承认特殊预防目的对刑罚所设定的潜在社区矫正对象的重要意义，此外，报应虽然不能成为这一阶段的主导性目的，但是，对刑事判决、裁定或决定所贯彻的报应目的的确认，是社区矫正制度设计与立法的逻辑起点，而且社区矫正制度设计与立法也同样保留了在特定情况下对社区矫正对象继续或恢复贯彻报应目的的可能性。在社区矫正执行阶段，特殊预防目的因处于核心与主导地位而必须优先加以贯彻，其具体内容包括依法监督管理、教育矫正与帮困扶助。同时，在社区矫正执行阶段不能完全放弃对报应目的最终实现的追求和考虑，只不过此时报应目的处于相对次要的地位，此外，一般预防目的也是社区矫正执行阶段的附属目的，特别是对积极一般预防目的的追求在特定场合下是被允许的。
    分类管理是我国社区矫正制度的基本原则。在社区矫正制度发展过程中，分类管理应当同时适用于监督管理和教育帮扶等所有领域，同时，根据不同类别的任务，确立不同的分类管理标准。对于监管任务可以基于人身危险性评估而实施风险防控管理；对于教育矫正任务可以按照犯罪年龄和罪刑特征对社区矫正对象进行分类并开展工作；对于帮扶任务可以按照生活和职业需求的分类标准开展工作。
    我国社区矫正制度基本上确立了报告、会客、请假、迁居、核查走访、电子监控等常规性监督管理制度。在日常性监督管理制度中，提升监管制度的明确性和可执行性以及责任的准确性与及时性仍然是我国社区矫正制度发展的基本方向，同时，禁止令的明确性、可操作性和针对性也需要进一步提升。
    我国社区矫正实践首先根据矫正对象年龄区分成年和未成年犯的教育矫正，强调未成年犯教育矫正的特殊性与权益保障。在成年社区矫正对象的分类教育矫正方面，则按照社区矫正的决定依据和犯罪的行为方式两个主要标准开展工作。在教育矫正内容方面，法治教育对于不知法而犯罪以及自认为有正当性且在一定程度上社会大众否定评价比较低的犯罪两种情形的意义更为突出。心理教育的价值和意义则主要体现在入矫的心理测试以及矫正环节的心理个案咨询等方面。《社区矫正法》没有将公益劳动作为教育矫正的标配措施予以统一规定，而仅仅规定了公益活动项目。社区矫正制度发展需要特别关注公益活动的法律依据、工作形式和工作量、公益服务教育和活动的程序及其法律后果。
    对社区矫正对象的帮扶重在有针对性的消除社区矫正对象因生活或工作适应性问题而再次实施犯罪的可能性因素，帮助其成为合法公民。帮扶保护中最为重要的任务为就业指导和培训，同时，需要关注社区矫正对象最低生活保障、公共法律服务与援助、临时性和过渡性帮助以及家庭支持系统的重建与促进。
    第六，关于中国特色社区矫正基本程序问题。社区矫正程序有广义与狭义之分。广义的社区矫正程序包括社区矫正决定的作出与执行两方面的程序，狭义的社区矫正程序仅指社区矫正执行程序。在社区矫正理论领域，社区矫正程序一般即指社区矫正执行程序。
    《社区矫正法》对调查评估制度定性为参考意见并规定了具体内容，但是，提高调查评估制度的精确性和可操作性仍然应当是重要任务。《社区矫正法》明确规定了社区矫正执行地确定的原则，然而，随着社区矫正制度的发展，应当逐步建立罪犯在其犯罪所在社区执行社区矫正的制度；在推进居住地标准区域一体化的基础上，推进全国范围内居住地标准的趋同化。
    社区矫正执行程序包括一般程序与衔接程序两部分内容。一般程序即对社区矫正对象有管辖权的社区矫正机构根据社区矫正决定机关的判决、裁定或决定对社区矫正对象的接收、监管、教育、帮扶以及解除或终止社区矫正的步骤和方法。在一般程序中，各种程序的操作细则、工作内容、法定期限与责任承担等都需要逐步细化，提升其精准性与可操作性。衔接程序关注社区矫正机构与人民法院、人民检察院、公安机关、监狱管理机关相互之间以及各系统内部不同部门或上下级之间发生的广泛和复杂的联系。解决衔接程序中沟通不畅和效率低下等问题，重在提升社区矫正机构与公安机关协调机制的规范化、明确化与可操作化程度，特别是细化和明确社区矫正机构提请治安管理处罚以及公安机关决定治安管理处罚的情节与标准。此外，加强社区矫正对象的监管和改造项目创新，切实提高教育矫正质量，降低提请治安管理处罚和撤销社区矫正的概率，应当是社区矫正衔接程序进一步发展的一种行之有效的创新性思路。
    第七，关于中国特色社区矫正制度法律责任问题。社区矫正工作人员和社区矫正对象是社区矫正法律关系的基本主体。根据《社区矫正法》的规定，社区矫正工作人员享有监督管理与教育帮扶方面的特定职责和权力，社区矫正对象则需要履行特定的法定义务。职权和义务总是与责任相伴而生，当社区矫正法律关系主体不能正确履行职责或违反法定义务时，则需要承当相应的法律责任。我国社区矫正在实践过程中形成了以警告和治安管理处罚为主要形式的行政性责任与以收监执行为主要形式的司法性责任的区分框架，以此为基础，《社区矫正法》增加了训诫、特定情形下使用电子定位装置两种行政性惩罚方式，进一步明确社区矫正机构对于治安管理处罚和收监执行仅有提请权而没有决定权。
    由于社区矫正对象法律责任在法律规定以及具体适用过程中存在着较为突出的问题，由此，按照是否修改《社区矫正法》具体制度为标准，社区矫正对象法律责任的制度完善可以分为近期和长远两种方案。近期方案重点在于细化训诫、警告、提请行政处罚以及收监执行的具体条件和标准；细化社区矫正机构与公安机关、监狱管理机关或人民法院等社区矫正决定机关的衔接程序；建立社区矫正行政性惩罚之间、行政性惩罚与司法性惩罚之间的累进启动机制；尝试建立社区矫正对象行政性惩罚的救济机制。长远方案重点在于有步骤地实现社区矫正监管与处罚决定权一体化；适当扩大社区矫正机构的行政性执法权限，探索和创设新型的惩罚形式和措施。
    社区矫正工作人员在未正确履行法定职责时需要承当行政性法律责任或者刑事性法律责任。社区矫正工作人员中具有执法权的主体因具备国家工作人员身份，可以适用政务处分。作为党员的国家工作人员还需要承担党纪责任。社区矫正工作人员因监管不到位致使社区矫正对象再次实施犯罪最终承担刑事责任的案件不断增加。对此，应当逐步建立社区矫正机构人员执法追责与容错机制细则规范，强化尽职免责原则，同时，加强对社区矫正机构工作人员承担刑事责任的具体情形及所涉及的刑法理论的学术研究。
    社区矫正法律监督是与社区矫正工作人员法律责任具有高度关联性的问题。在狭义上，社区矫正法律监督即检察机关对社区矫正工作的监督。针对我国社区矫正法律监督的问题与困境，应当制定和完善社区矫正检察监督的专门法律规范，强化社区矫正检察监督的统一性、规范性和可操作性；改进社区矫正检察监督的工作方式和监督手段；强化社区矫正检察监督的法律权威性和有效性。
    第八，关于中国社区矫正制度的困境与发展方向问题。我国社区矫正制度虽然已经取得举世瞩目的成就，但其在整个刑罚执行制度体系中的适用规模与地位仍然较低。社区矫正适用对象存在着类型或比例失衡问题，即缓刑犯社区矫正对象数量远高于管制犯、假释犯与暂予监外执行犯社区矫正对象；在社区矫正适用对象内部，不同地区以及不同时间的适用比例也存在着较大差异，没有形成统一的指导原则和规范性标准；社区矫正的适用规模更是受到了社区矫正适用对象模糊不清状况的影响。针对我国社区矫正适用规模偏小的原因，社区矫正理论界形成了“重刑主义与严打”“社区矫正立法与适用缺陷”以及“非监禁刑的立法技术缺陷”等观点。然而总体而言，从刑罚理念和传统观念讨论社区矫正对象适用范围、对社区矫正适用对象范围扩张就事论事或仅着眼于刑罚种类和体系的改革与创新，根本没有抓住问题的关键与实质。
    我国当前刑法的边界即调控范围应当扩张还是限缩至今存在着较大争议和分歧。社会转型以及社会风险的增多，对刑法在社会治理过程中的角色以及刑法对法益保护的等级程度提出了更高要求，因此，面对刑法理论与实践的双重需要，必须对非犯罪化、刑法虚置、犯罪标签理论以及刑法谦抑思想进行清理和反思。非犯罪化并不是世界趋势，节约司法成本有利于改造罪犯的说法没有道理，有关刑法虚置的说法缺乏实践意义，犯罪标签理论存在难以解决的问题，而且仅承认犯罪标签的负面效果之观点也比较片面。源于日本的刑法谦抑主义仅是在特定的国家或社会历史条件下学者们基于自身的价值理念对刑法发展方向所做的一种价值判断和应然预期。无论是从我国历史还是刑事立法的现实来看，刑法谦抑主义与我国刑法发展趋势并不合拍。
    当前刑法调控范围在保护的完整性程度、预防的有效性程度乃至基于此人们对刑法形成的忠诚程度等方面都存在较为突出的问题。因此，扩张我国当前的刑法调控范围已经是一种不以人的意志为转移的客观趋势，自然应当成为我国刑事立法的发展方向。通过刑事立法的修改，增加新罪名、修改犯罪构成条件、减少和取消犯罪的定量因素，将危害行为的刑法干涉前置化和早期化等方式，降低我国刑法的起刑点，建立符合法治一般标准的轻罪体系，是扩张我国犯罪边界比较理想与稳妥的方法。
    社区矫正适用规模的扩大与刑罚结构改革和犯罪边界的调整形成了制度性关联，因此，从根本上扩大社区矫正的适用规模，应当在我国犯罪的轻重结构和轻罪体系的构建等角度寻找问题的突破口，实现我国犯罪比例、结构与刑罚种类、体系之间的真正的关联性和体系性思考，亦即，社区矫正适用规模的障碍根源于我国刑法的“重罪重刑”结构。以轻罪体系为基础，彻底解决社区矫正适用率的制度性障碍，大幅扩大社区矫正适用规模，是推动我国刑法实现精确化发展的规范保障；同时也是建立危害行为现代制裁体系的制度根据；更是实现国家治理能力现代化与法治化的制度基础。
    第九，关于中国特色社区矫正法学的构建与发展问题。《社区矫正法》的颁布与实施，标志着我国进入社区矫正法治化时代。我国的社区矫正制度，是在世界范围内行刑社会化与恢复性司法理念的影响下，根据我国的具体国情以及刑事司法经验，同时借鉴发达国家的有益做法，经不断探索和大胆创新逐步建立起来的。《社区矫正法》的出台呼唤着中国特色社区矫正法学的诞生。构建中国特色社区矫正法学，是我国社区矫正法治建设与制度发展的需要，是社区矫正矫正实践工作以及高素质人才培养的需要，是社区矫正学术理论与学科建设的需要。作为世界上第一部由主权国家颁布并适用于全国范围的《社区矫正法》的正式出台，为中国特色社区矫正法学的创建提供了最大可能性。与此同时，我国社区矫正的理论与实践探索，特别是社区矫正立法过程中对疑难问题的深入研究，为中国特色社区矫正法学的创建提供了坚实的理论实践基础与学术智力支持。中国特色社区矫正法学是以《社区矫正法》为研究对象的理论知识体系，不仅要对具体条文进行规范化和体系化解释，而且还要研究社区矫正规范、制度以及实施效果等实践问题。换言之，中国特色社区矫正法学应当是一门研究非监禁性刑事执行法律规范及其实践规律的新型规范性学科，是与监狱法学相对应的刑事执行法学子学科。
    三、构建中国特色社区矫正法学推进我国刑事法治理论与实践的整体进步
    构建中国特色社区矫正法学，对于正确认识和运用《社区矫正法》并推进社区矫正法治建设、维护我国刑事法秩序的统一与推进我国刑事法治的进步乃至为世界提供彰显中国智慧的国际公共法律产品都具有重要意义。
    第一，为正确理解、适用与发展《社区矫正法》提供可靠的保证。《社区矫正法》的颁布与实施，标志我国社区矫正进入法治化时代。社区矫正的适用、执行与理论研究工作，都应当考虑《社区矫正法》的基本规定。与此同时，《社区矫正法》基于对社区矫正性质以及未来发展方向的综合判断，对社区矫正的理念性质、组织结构、工作方式、惩罚措施以及执法程序等重要制度都做出了一些不同于过去社区矫正实践的重大调整与改变。然而，在过去近二十年的社区矫正实践过程中，由于社区矫正基本理念以及制度实践的惯性等方方面面的影响，社区矫正机构及其工作人员在适用《社区矫正法》时，往往难以正确认识和理解本法所规定的新理念、新规定与新做法，甚至在一定程度上还有不理解或抵触的情绪，因此，如何确保《社区矫正法》能够为基层社区矫正实践机构及其工作人员所正确认识并理解，避免错误的运用《社区矫正法》，减少社区矫正实践工作的偏差甚至失误，是事关《社区矫正法》能否得以正确适用的关键，而这一关键问题的有效解决，必然有赖于社区矫正法学理论对《社区矫正法》做出客观、正确且具有说服力的诠释与说明。
    引领并塑造社区矫正实践参与者以及公众形成对社区矫正工作的正确理念，是《社区矫正法》的一项重要任务。基于这种考虑，《社区矫正法》采用了原则性立法的方式仅对社区矫正基本制度做了较为抽象的规定，而没有事无巨细地对具体操作规范和制度细则进行细化和明确，因此，在《社区矫正法》实施之后，社区矫正实践仍然会面临大量的从未遇到过的新情况和新问题，由此，社区矫正具体操作规范和制度细则的精准化构建与完善，就应当成为社区矫正法治化时代社区矫正制度发展的重要任务。无疑，社区矫正法学的信条性研究基于对社区矫正立法目的和精神的准确把握，可以为社区矫正制度进一步发展和完善提供有价值和有针对性的学术建议与对策选择，从而为中国特色社区矫正的立法发展与制度完善提供重要的学术支持与理论支撑。
    前文已述，社区矫正法学的信条性研究并非仅仅研究《社区矫正法》的某一个条文，而是将社区矫正法律规范所涉及的全部条文、知识系统化，从而形成社区矫正的体系性知识与理论，理解和掌握《社区矫正法》体系性的知识与理论体系，有助于我们更科学、准确和深刻的理解中国特色社区矫正的立法理念、基本概念与制度模式。以此为基础，社区矫正法学的信条性研究基于我国社区矫正制度进行原理性和基础性的综合研究，可以逐渐形成并为社区矫正立法者、执法者、参与者以及研究者提供各方共同认可的逻辑起点，促进我国社区矫正制度沿着更加人道化、法治化、现代化和精细化的方向发展，同时，社区矫正法学的信条性研究严格遵循法治理念，为我们全面展示了“依据《社区矫正法》，为了《社区矫正法》”的双向思维方式。“依据《社区矫正法》”即社区矫正的立法、适用与执行必须严格依照社区矫正法律的基本规定，不能突破刑事法律领域的各项基本原则，“为了《社区矫正法》”则强调社区矫正法学研究的目的必须是为了在《社区矫正法》中形成更好的条文，修改条文，解释条文乃至废除不理想的条文。这就意味着，根据“为了《社区矫正法》”的要求，对《社区矫正法》规定的基本制度、社区矫正实践中的地方模式以及具体的操作制度细则，完全可以依照信社区矫正法学信条性研究的基本要求进行学术反思、批判乃至重构。[52]正是在这种意义上可以认为，社区矫正法学的信条性研究除了为我们正确理解和适用《社区矫正法》提供理论支持之外，更重要的是能够为衡量和检视《社区矫正法》条文与制度优劣得失提供思想工具和学术标尺，从而为我国社区矫正制度进一步法治化与跨越式发展奠定坚实的学术基础。
    第二，为刑事法学理论与实践的一体化发展提供重要的学术基础与理论思路。
    社会不断发展，人民对法律保护的范围以及等级的需求也在逐步提高，由此，我国法律制度的整体保护力度与水平也在不断加强。在法律保护等级以及水平提高的过程中，各种法律制度开始对法的一体化与统一性需求也日渐增长，而法的一体化与统一性实现的基本途径，主要是通过法律信条学的构建与发展得以完成的。[53]社区矫正法学的信条性研究作为一种体系化的知识，运用其自身理性和逻辑的力量，在继承和创新的历史发展过程中，发挥着维护法治统一与稳定的作用。一方面，在社区矫正法学的支持下，《社区矫正法》能够更好地适用于不同的地方区域和千差万别的具体对象，从而不仅满足了解决社区矫正实践问题的需要，同时也尽可能地避免了因强调特殊性而引发的各行其是的问题，如，对于社区矫正对象是否能够适用电子定位装置以及如何适用的问题，正是由于社区矫正法学理论界的专家学者们基于法理不断进行深入的研讨与论证，积极奔走、呼吁社区矫正立法机关重点关注这一问题，最高立法机关最终采纳了有关的学术观点并得以形成比较人道、文明且符合法治原则的现有法律规定。另一方面，正是在社区矫正法学乃至刑事执行法学理论的影响和推动下，最高立法机关对散见于《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》《治安管理处罚法》等不同法律之中有关非监禁性刑事执行的具体规定进行了系统梳理，努力消除不同法律规范之间的矛盾与冲突，并最终在《社区矫正法》中实现了相关法律规范的有机衔接与统一，正式确立了《社区矫正法》的刑事执行法性质与地位，从而有利于我国刑事法治朝着实体、程序与执行三者一体化的方向发展。日后，随着我国社区矫正制度的不断成熟，尽快整合并统一《社区矫正法》《监狱法》《刑法》《刑事诉讼法》等相关法律规范，制定一部包含死刑、财产刑、资格刑和自由刑等一切刑罚、刑种、刑制、非刑罚方法和中国化的预防性保安保护处分等执法内容在内的刑事执行法，应当是我国刑事执行制度与理论发展的重要方向。[54]
    由于历史和现实方面的某些原因，我国刑法学领域绝大部分文献对刑罚体系及其制度即刑罚论的研究一直尚未深入，而且，与刑罚论的研究主题与内容有着一定交叉和重合的刑事执行法学，同样一直是我国刑事法学理论研究中较为薄弱的环节，特别是近二十年来有关刑罚学以及刑事执行法学的研究水平和成果数量不但没有随着我国法治的进步以及法学的繁荣而不断提升和增加，反而呈现出日渐下降和萎缩的趋势。社区矫正法学将刑罚执行、量刑和消灭等制度以及监狱行刑与社区矫正衔接程序与机制作为自身的研究对象，而且涉及我国刑罚种类和体系的制度发展、刑罚目的和理念的逻辑安排等内容，因此，社区矫正法学在构建和发展本学科的知识体系的过程中，必然会带动监狱法学研究范围的扩展以及内容的深化，从而推动刑罚论与刑事执行法学的整体进步。而且，社区矫正法学基于社区矫正适用规模的考虑，会重点关注我国轻微犯罪的边界和起刑点的设定乃至行政处罚与犯罪的衔接机制等不同法律部门协调发展所必须的统一与合理的整体性制度设计问题，从而真正从危害行为治理源头上思考法律一体化与统一化的要求，有助于推动我国危害行为治理朝着更加法治化与规范化的方向发展。
    再者，社区矫正作为轻刑的表现形式（刑种）或执行方式（刑事执行制度），在需要轻微犯罪体系与之相互配套的同时，从刑事诉讼的成本和效益角度来看，也必须要求有符合轻罪轻刑要求的特殊刑事诉讼程序与之匹配，从而更加有效率的处理轻罪案件。我国当前刑事诉讼领域积极推动的“少捕慎诉慎押”政策以及近年来通过立法确立的刑事和解、简易程序、轻罪速裁乃至认罪认罚从宽制度，其实在一定程度上都是对实体法中轻罪轻刑制度的程序呼应。因此，加强对我国社区矫正制度问题的研究，可以有效推动我国刑事诉讼轻罪程序体系的健康发展，扩展我国刑事诉讼法学的研究领域。
    另外，推进社会领域的改革，加强国家和社会管理事务的公众参与，由单一的政府权力管理向公众参与多元共治的治理理念转型，是我国国家和社会治理改革的重要方向。在社会多元共治的治理体系中，社会组织以及公众参与的作用尤其重要。社区矫正制度的推行，核心目的就是让特定类型的犯罪人重新复归社会，基层自治组织和公众都是社区矫正实施的重要参与和依靠力量。因此，社区矫正规模的扩大与繁荣，必然带来社会组织与公众力量的壮大，这与多元共治的治理理念高度吻合。同时，社区矫正的大规模推行，必然会推动我国逐步建立轻微犯罪体系。通过对大量轻微违法行为的犯罪化，以立法威慑方式实现源发性轻微犯罪的有效阻断，不仅可以有效降低初犯率，而且还能够以防微杜渐的方式，阻断重大恶性或暴力犯罪的发生概率，真正为贯彻社会治安综合治理和平安建设创造条件并奠定基础。虽然轻罪规模扩大会暂时提高我国犯罪率总量并大幅度增加公安执法、法院诉讼以及监狱执行的成本，但是，这种方案也可以有效推进前科消灭制度的创设、社区矫正项目的多样化、诉讼简易和速裁化等符合法治原则的制度在我国法治体系中建立，并真正确立以法院为中心的纠纷解决和司法裁判体系，为实现国家治理体系与治理能力现代化与法治化提供良好制度契机与理论根据。
    第三，为世界提供具有中国智慧的国际公共法律产品开启良好开端并树立典范。
    不可否认，近代以来的法律制度模式与国际公共法律产品基本上都是按照发达国家的法治理念与文化传统逐步发展而来，我国的法律制度建设虽然取得了举世瞩目的成就，但能够成为为世界所称道和赞许并具有普遍适用和借鉴意义的国际公共法律产品的制度创新模式仍不多见。特别在充分表现出浓厚的“地方性”特征的刑事法律制度领域，无论是我国刑法还是刑事诉讼法的制度体系与知识形态，都难以彻底摆脱两大法系主要国家的深刻影响，因此试图实现体系性与重构性的创新发展相对来说比较困难。相反，我国在刑事执行法学领域最有可能实现制度和理论的创新，乃至为世界提供彰显中国智慧的制度方案与理论模式。
    首先，无论是从我国历史还是现实而言，我国已经累积了非常丰富的慎刑恤狱以及罪犯教育改造的历史和实践经验。我国古代虽然个别朝代也主张“重典治国”，推崇重刑威慑以及行刑恐怖的恫吓效果，但是，从整体上来看，我国早在三千多年前的西周就已经开展了关于轻罪、轻刑以及轻刑的不关押执行方式的实践探索，充分注重对罪犯基本权利的人道主义保障，关注罪犯的再社会化以及出狱后的基本生活条件；而且，在中华人民共和国成立以来，在党中央的正确领导下，我国监狱成功改造了清朝末代皇帝、日本战犯、国内战犯、各种反革命犯以及严重的刑事犯。通过劳动和教育，绝大多数罪犯认罪悔过，改变好逸恶劳的恶习，成为遵纪守法、自食其力的新人。对罪犯的成功改造，是我国刑事执行理论与实践工作领域的一项重要辉煌成就。特别是进入21世纪以来，我国有步骤分阶段地开展了社区矫正试点工作并逐步在全国推行，最终制定了《社区矫正法》。应当说，监狱改造为我国社区矫正制度的试点与创制提供了一定的制度和经验参照。虽然社区矫正与监狱改造工作在工作理念、场所、方法等方面存在较大差异，但我国社区矫正试点的制度尝试与创新，正是以比较非监禁性执行与监禁性执行异同为基点展开的，换句话说，我国社区矫正试点工作开展初期的制度探索，就是在总结和归纳监狱执行的特点与经验基础上，结合社区矫正的非监禁性场所环境特征，参照并适当修改了监狱矫正的基本模式而发展起来的。《社区矫正法》则坚持问题导向、目标导向，贯彻科学立法与民主立法的基本原则，充分考虑我国的国情与实际情况，在准确总结社区矫正实践工作中所形成的经验和做法的同时，基于对社区矫正以及刑事执行法学基本理论的深刻认识，对早期实践过程中一些违背刑事法治原则的理念和做法进行了适当纠正，并基于鼓励地方结合本地实际进行制度创新以及对一些重大争议问题搁置争议的考虑，适当采取了立法留白的原则性立法方式，饱含立法智慧与立法经验，对我国社区矫正制度未来健康发展充满期待。《社区矫正法》所凝练和确认的可复制性、可推广的行之有效的经验和做法，无疑对于世界领域的社区矫正理论与实践具有重要的参考与借鉴意义。
    其次，《社区矫正法》是世界上第一部由主权国家颁布且适用于全国范围的统一的社区矫正法律，而且是由占世界五分之一人口并具有较为深厚的监禁执行历史传统的大国制定并实施的。《社区矫正法》的颁布，使得我国非监禁性刑事执行制度与理论迈上了一个历史性的新台阶，由此，我国以社区矫正为代表的非监禁性刑事执行制度与理论开始在世界刑事执行领域占有举足轻重的地位。而且，与世界上其他国家或地区的社区矫正法律法规相比，我国《社区矫正法》在立法理念、执法队伍、适用对象、工作机制、工作任务以及法律监督等方面都彰显了中国特色与中国经验。如，我国的社区矫正制度的创制与推行，首先表现为一种自上而下的国家意志主导型的制度构建行为，其次才表现为在得到中央批准、授权和允许后且在一定限度内由地方充分考虑自身情况和优势进行试点创新、制度尝试与经验总结的自发探索行为，亦即，我国社区矫正制度发展模式总体上呈现出以自上而下推行为主和以自下而上为辅相结合的互构性色彩。相反，发达国家特别是英美国家的社区矫正制度从产生到繁荣更明显地体现为一种自下而上的自发性探索与实践的模式，当社区矫正自发性探索与实践达到一定规模时，国家便因势利导以立法形式对其进行了正式肯定和确认而已。而且，发达国家社区矫正的发展与繁荣，与当地社区的自治传统、基督教信仰、社工利他助人与慈善福利观念有着极为密切的关系，而这些历史和传统方面的重要影响因素，则在我国几乎没有任何存在空间和生存土壤。再如，我国将社区矫正制度定性为非监禁性刑事执行制度，强调严格遵循罪刑法定等基本原则把社区矫正决定机关的判决、裁定与决定所确定的内容付诸执行，不仅否定了社区矫正理论中流行的“非监禁刑罚执行”学说，而且进一步否定了强化社区矫正惩罚程度、执法用警以及社区矫正措施刑种化等流行观点。应当说，上述学说和观点，归根到底还是深受以英国为代表的社区刑罚制度模式及其背后的泛刑罚主义思潮的影响，混淆了我国刑罚概念、刑种、量刑以及刑罚执行等基本概念之间的界限。将社区矫正制度的性质定位为刑事执行，表明国家正式从立法规范层面否定了英美的社区刑罚制度模式及其泛刑罚主义思潮，突出强调教育矫正、融入社会以及帮助罪犯成为合法公民的更生复归理念与思路，将接受社区矫正的罪犯称之具有中性色彩的“社区矫正对象”，尽量消除刑罚标签效果的负面影响，淡化超额的惩罚措施与形式，不支持社区矫正机构配备警察，充分发挥社会参与力量的积极作用，强调对社区矫正对象进行分类管理与个别化矫正，有针对性的消除其再犯因素。又如，我国社区矫正制度的创制与发展，执政党的集中统一领导起着至关重要的作用。在党的集中领导下，社区矫正决定、执行、辅助与参与等不同机关或组织才能较好地步调一致地开展社区矫正工作，特别是在一些涉及社区矫正的执法与衔接程序等重要问题上能够得以很好的协调与配合；同样，在党的集中统一领导下，充分发挥国家法律监督机关即检察院对刑事执行的监督职能，构建了具有中国法律监督特色的社区矫正外部监督机制，从制度设计上有效确保了社区矫正机制能够公平正义的运行。正因如此，我国社区矫正工作在组织领导和监督方面所形成的党的集中统一领导原则、社区矫正委员会制度以及外部法律监督机制，已经成为彰显我国社区矫正国情特色的重要创新举措。此外，《社区矫正法》深入贯彻法治理念，尊重既有不同法律部门的职权分工以及权限边界，注重不同法律部门规范之间的协调统一，以实体和程序双重制度和规则推进和确保全程依法开展工作，强调社区矫正不同主体之间的法定配合与衔接程序，强化社区矫正制度运行的内在与外在机理建设，凡此种种，无疑都是值得法治发展中国家参考和借鉴的。
    王顺安　马聪
    谨识于《社区矫正法》实施一周年之际